Bevordering van samenhang tussen de lagen van meerlaagsveiligheid: een studie naar beleidsarrangementen en institutioneel handelen

Het Nederlands kabinet gaf in 2007 aan ambities van waterveiligheid te willen vergroten en te streven naar een duurzaam en klimaatbestendig waterbeheer. Nadat een tweede Deltacommissie was ingesteld gaf zij advies over waterbeleid tot het jaar 2100, hetgeen is uitgewerkt in het Nationaal Waterplan 2009-2015. In dit plan werd het begrip meerlaagsveiligheid voor het eerst geïntroduceerd. Meerlaagsveiligheid behelst een benadering waarbij maatregelen in een drietal lagen bijdragen aan de totale waterveiligheid: preventie, duurzame ruimtelijke ontwikkeling en rampenbeheersing. De verschillende lagen van meerlaagsveiligheid dienen in samenhang te functioneren voor een optimale voorkoming van overstromingen. In de verschillende lagen worden reeds maatregelen genomen ter voorkoming van een overstroming en om schade en slachtoffers te beperken en herstel te bevorderen na een overstroming. Deze maatregelen worden echter niet altijd in samenhang met elkaar gezien en los van elkaar ingevuld. De centrale hoofdvraag in dit onderzoek behelst de vraag wat de knel- en aangrijppunten zijn voor het realiseren van samenhang tussen de verschillende lagen van meerlaagsveiligheid. De hoofdvraag wordt beantwoord door een drietal deelvragen. Deze deelvragen bieden inzicht in de wijze waarop het huidige beleidsarrangement van de verschillende lagen van meerlaagsveiligheid eruit ziet, en de inrichting en verhouding binnen en tussen de verschillende lagen en knel- en aangrijppunten voor individueel en gezamenlijk handelen tussen de verschillende lagen. De centrale hoofdvraag is beantwoord aan de hand van de theorieën van (sub)systemen, zelforganisatie, wederzijdse aanpassing en de beleidsarrangementenbenadering. In de analyse zijn per laag van meerlaagsveiligheid de actoren, bronnen, spelregels en discoursen uiteengezet. Bij actoren zijn de verantwoordelijkheden, rollen en afhankelijkheden vastgesteld en is een onderscheid gemaakt tussen structurele en vrijblijvende relaties. Het blijkt dat actoren afhankelijk zijn van elkaar daar zij elkaars hulpbronnen nodig hebben voor het realiseren van maatregelen. Uit de discourse komt naar voren dat waterveiligheidsbeleid zijn intrede doet vanaf de jaren 1960. Waterveiligheid komt in het beleid van ruimtelijke ordening en rampenbeheersing pas rond het nieuwe millennium naar voren. Vervolgens is inzichtelijk gemaakt op welke wijze de lagen van meerlaagsveiligheid zijn ingericht en zich tot elkaar verhouden. Hieruit blijkt dat laag 1 zich kenmerkt door partijen met een gesloten houding. Laag 2 en 3 kenmerkt zich door partijen met een open houding. Tevens blijkt dat het Nederlandse waterveiligheidsbeleid gestoeld is op preventie, een focus die doordringt in laag 2 en 3 van meerlaagsveiligheid. Door deze focus is het lastig om maatregelen in laag 2 en 3 aan te vullen op maatregelen in laag 1. Daarnaast blijkt dat door belangenverschillen de huidige waterbeheerders geen dialoog aangaan en zich niet aanpassen aan nieuwe partners die meerlaagsveiligheid met zich meebrengt. Tevens wordt gesteld dat waterveiligheid geen duidelijke rol heeft in ruimtelijke ordeningsprocessen. Hiervoor zijn institutionele veranderingen nodig. In laag 3 is met betrekking tot handhaving behoefte aan een toezichthouder en richtlijnen/normen voor/helderheid over evacuatiefracties. Laag 2 en 3 kenmerkt zich door partijen met een open houding naar andere partijen. Door meerlaagsveiligheid krijgen decentrale partijen een grotere verantwoordelijkheid. Deze partijen hebben echter moeite om regionale ambities te realiseren door onzekerheden omtrent verantwoordelijkheden en tonen een afwachtende houding. Door de afwachtende houding komt meerlaagsveiligheid ook op centraal niveau niet van de grond daar men decentrale resultaten afwacht. De focus op preventie is veel aanwezig, maatregelen in deze laag krijgen dan ook volop aandacht van partijen in de verschillende lagen van meerlaagsveiligheid. Deze focus is lastig te wijzigen door de reeds gedane investeringen in hoogwaterbescherming en de kostenefficiëntie die ermee gemoeid is. De focus zorgt er echter voor dat partijen in laag 2 en 3 blijven inzetten op maatregelen in laag 1 en deze maatregelen niet aanvullen of uitruilen met maatregelen uit laag 2 of 3. Maatregelen in laag 2 en 3 komen tevens niet van de grond door een tekort aan financiële middelen en capaciteit. Voor het realiseren van deze bronnen zijn partijen afhankelijk van andere partijen in de verschillende lagen van meerlaagsveiligheid. Daarnaast hebben de werelden van waterveiligheid en ruimtelijke ordening elkaar in de praktijk wel gevonden maar komt samenwerking lastig tot stand door belangenverschillen en de focus op preventie. Indien partijen andere partijen willen betrekken bij elkaars processen, en tot gezamenlijke maatregelen willen komen, dienen zij elkaar op een vroegtijdig moment in het proces te betrekken. Geconcludeerd wordt dat de discussie omtrent meerlaagsveiligheid dusdanig groot is, er zijn nog veel obstakels die eerst uit de weg geruimd dienen te worden. Toch zijn er volop kansen voor het slagen van meerlaagsveiligheid. Deze kansen liggen op zowel centraal als decentraal niveau.