Burgerparticipatie binnen de pijlerprojecten binnen het Pact op Zuid

Burgerparticipatie is een veelbesproken onderwerp binnen het openbaar bestuur. Op lokaal niveau lijkt het steeds meer aandacht te krijgen. Oorzaak voor deze aandacht ligt ten grondslag aan een aantal politiekbestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen. Ten eerste is er de kloof tussen de burger en de politiek te noemen. Gezien het afnemende vertrouwen van de burger in het bestuur is gezocht naar nieuwe vormen om burgers te betrekken, waardoor de overheid haar legitimiteit dient terug te winnen. Tevens zorgen de ontwikkelingen van maatschappelijke fragmentatie, arbeidsdeling, specialisatie en de veranderende aard van maatschappelijke problemen ervoor dat overheden steeds meer met elkaar en met overige partijen dienen samen te werken. Een trend die mede als gevolg hiervan zichtbaar is, is de zogenaamde integrale aanpak. Het Pact op Zuid is een voorbeeld van een dergelijke integrale beleidsaanpak. Pact op Zuid betreft een integrale beleidsaanpak van Rotterdam Zuid, waarbij gemeente Rotterdam vanuit het programmabureau Pact op Zuid samenwerkt met haar deelgemeenten, gemeentelijke diensten, wooncorporaties en maatschappelijke organisaties. Dit met de hoofddoelstellingen om de migratie uit Rotterdam Zuid terug te dringen en de bewonerstevredenheid te vergroten. Gezien de diversiteit van de problemen die ten grondslag liggen aan het bewerkstelligen van deze hoofddoelstellingen, is de aanpak van Rotterdam Zuid ingedeeld in drie categorieën. Drie ‘pijlers’, die de fysieke, economische en sociale kwaliteit dienen te optimaliseren. Deze drie pijlers zijn: krachtige buurten, aantrekkelijke wijken en een sterk Zuid. Pijlers die binnen het programmabureau Pact op Zuid worden geconcretiseerd in de pijlers Sociaal, Fysiek en Economisch en waarbij later een vierde pijler is toegevoegd, de pijler Kunst en Cultuur. De projecten van het programmabureau worden binnen deze vier pijlers geschaard en worden pijlerprojecten genoemd. Binnen de pijlerprojecten van programmabureau Pact op Zuid worden een aantal burgerparticipatiemethoden ingezet om (onder andere) de sociale cohesie, fysieke ruimte en economische gesteldheid te versterken. Programmabureau Pact op Zuid hanteert echter geen eenduidige definitie van burgerparticipatie en de term wordt in verschillende contexten gebruikt. Hierdoor heeft het programmabureau geen inzicht in welke vormen van burgerparticipatie er op dit moment binnen haar verschillende pijlerprojecten worden ingezet. Tevens liggen er bij het programmabureau de vragen in hoeverre deze vormen van participatie binnen de pijlerprojecten meerwaarde kennen voor het bereiken van de projectdoelstellingen, of de participatieactiviteiten ook conform plan worden uitgevoerd, hoeveel burgers er per participatieproject worden bereikt en of deze bereikte burgers een afspiegeling vormen voor de belanghebbenden en populatie van Rotterdam Zuid. Tot slot vraagt het programmabureau om een eindbeoordeling in de vorm van een kwaliteitsverbeteringadvies over de inzet van burgerparticipatie binnen haar pijlerprojecten. In dit onderzoek zijn de voorgaande vragen van het programmabureau onderzocht. In het theoretisch deel van het onderzoek is getracht antwoord te geven op de vraag wat burgerparticipatie is, wat de relevantie ervan kan zijn voor overheidsbeleid, welke methoden er zijn te onderscheiden en aan welke voorwaarden de inzet ervan dient te voldoen. Hierbij is gekeken naar verschillende definiëringen van burgerparticipatie. Duidelijk is geworden dat burgerparticipatie een Burgerparticipatie binnen de pijlerprojecten van het Pact op Zuid -5- specifieke verwijzing naar de burger is binnen interactieve beleidsvoering. Voor de uitvoering van het verdere onderzoek is gekozen voor de definiëring waarbij interactieve beleidsvoering wordt gezien “als een wijze van beleid voeren waarbij een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden bij het beleid betrekt om in open wisselwerking en/of samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, de uitvoering en/of de evaluatie van beleid te komen.” Deze definitie is gekozen op basis van een aantal visies op democratie, waaruit verschillende rollen voor burgers en bestuurders kunnen worden bepaald. Hierbij is duidelijk geworden dat de rol van de burger als coproducent en de rol van bestuurder als beleidsmaker, het beste past bij dit onderzoek. Hierbij is eveneens gebleken dat er een participatieladder is te onderscheiden die de mate van coproductie (participatie) kan bepalen. Ook is duidelijk geworden dat er binnen coproductie een aantal burgerschapsstijlen zijn te onderscheiden waarbij burgers worden onderverdeeld in ‘buitenstaanders’, ‘afhankelijken’, ‘conformisten’ en ‘actieven’. Deze burgerschapstijlen zijn belangrijk bij het bepalen van de representativiteit van betrokken burgers. Tevens is duidelijk geworden dat er verschillende motieven schuil kunnen gaan achter interactieve beleidsvoering: draagvlakvergroting van beleid, verkleinen van de kloof tussen burger en bestuurders, verhogen democratische legitimiteit, verkrijgen van specifieke kennis en informatie, vergroting van het oplossend vermogen, kwaliteitsverbetering van beleid en de vergroting van zelfredzaamheid van de burger. Deze motieven maken duidelijk wat de meerwaarde van interactieve beleidsvoering kan zijn voor het Pact op Zuid. Tevens is duidelijk geworden dat er verschillende methoden en instrumenten voor actieve beleidsvoering zijn te onderscheiden die het Pact op Zuid zou kunnen inzetten. Zo noemt het Instituut voor Publiek en Politiek opties als burgerinitiatieven, burgerplatvorm, LENS- methode, werkateliers en participatieve begrotingen. Andere voorbeelden die gevonden zijn komen uit een onderzoek naar burgerparticipatie in Rotterdam. Hierin worden onder andere ondernemerspanels, debatten, samenspraak bij wijkactieprogramma en bewonerspanels genoemd. Tot slot heeft het theorieonderzoek duidelijk gemaakt dat het Pact op Zuid bij interactieve beleidsvoering rekening dient te houden met een aantal voorwaarden. Dit betreffen de voorwaarden van openheid, duidelijkheid vooraf over rol en inbreng van het bestuur en participanten, meerwaarde van participatie, constructieve relatie, geschikte problematiek en voldoende personele capaciteit en hulpmiddelen. Het empirische onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat binnen 92 pijlerprojecten van het programmabureau Pact op Zuid sprake is van enige vorm van participatie. Binnen dit onderzoek zijn 74 projecten buiten beschouwing gelaten omdat inspraakprocedures en actief burgerschap niet vallen binnen de gekozen definiëring. Tevens is gebleken dat sommige projecten nog niet in uitvoering zijn en daardoor niet geschikt zijn bevonden voor het onderzoek. Het programmabureau Pact op Zuid maakt binnen de 18 onderzochte projecten gebruik van traditionele vormen van burgerparticipatie zoals burgerinitiatieven, bewonerspanels, klankbordgroepen, workshops en bewonersavonden. Deze vormen vinden voornamelijk plaats op het laagste niveau van participatie, waarbij de burger kan worden gezien als adviseur en Pact op Zuid als openadviesvrager. Ook is gebleken dat de burger niet wordt betrokken bij de samenstelling van het programma. Zij worden hier slechts over geïnformeerd. Burgerparticipatie binnen de pijlerprojecten van het Pact op Zuid -6- Tevens is duidelijk geworden op welke wijze, met welk doel, motief, bereik en resultaat de burger wordt betrokken. Zo is gebleken dat het binnen het Pact op Zuid niet alleen blijft bij de intentie om burgers te betrekken, maar dat de burger ook daadwerkelijk conform de projectplannen wordt betrokken. Hierbij is eveneens gebleken dat het betrekken van de burger voornamelijk meerwaarde vormt voor het effectief bereiken van de projectdoelen. Dit doordat de burgers blijken te beschikken over specifieke informatie, kennis, know- how en creatief vermogen, wat leidt tot specifieke invulling en uitvoering van de projectplannen. Ook blijkt dat het betrekken van de burger en het geven van eigen rol hierin leidt tot draagvlak voor de projectplannen. Verder kan worden gesteld dat er per participatieproject gemiddeld 30 participanten worden bereikt. Het empirische onderzoek wijst eveneens succes- en faalfactoren aan binnen de inzet van burgerparticipatie. Meest belangrijke succesfactoren blijken het geven van openheid over het beleidsproces, het werven van participanten in samenwerking met andere participanten en de aanwezigheid van (eigen)belangbesef onder de participanten. Tevens blijkt dat het opbouwen van een vertrouwensband door te investeren in een informele samenwerkingssfeer een succesfactor. Hierbij kan worden opgemerkt dat er een heldere rolverdeling moet worden bepaald en een duidelijke afbakening van het onderwerp moet worden gegeven. Meest voorkomende en belangrijke knelpunten binnen de samenwerking met participanten in de pijlerprojecten, blijkt het gebrek aan openheid over (financiële) obstakels, het ontbreken van belangbesef en het niet (kunnen) inleven in de standpunten van de participanten. Algemene belangrijke faalfactoren zijn dat het hoogste niveau van participatie moeilijk wordt gemaakt voor de burger en dat participanten over het algemeen niet representatief blijken te zijn, doordat beleidsmedewerkers kiezen voor actieve en makkelijk te bereiken burgers. Aan de hand van deze punten zijn in het concluderende deel een aantal aanbevelingen/ richtlijnen geformuleerd die een mogelijke bijdrage kunnen leveren aan de inzet van burgerparticipatie in de toekomst. Meest belangrijke aanbevelingen zijn dat het programmabureau Pact op Zuid dient te zorgen voor een goede organisatie van interactieve beleidsvoering waarbij de voorwaarden van openheid, rolverdeling, meerwaarde, problematiek, capaciteit en hulpmiddelen in acht moeten worden genomen. Belangrijke aanbeveling is eveneens dat Pact op Zuid dient te zorgen voor eenvoudige mogelijkheden voor burgerinitiatieven. Tevens dient het Pact op Zuid bij de inzet van interactieve beleidsvoering te zorgen voor een gemeenschappelijk doel en belang met de participanten. Ook dient het Pact op Zuid te investeren in de relatie met participanten zodat een informele en vertrouwde sfeer ontstaat. Belangrijk hierbij is dat de rolverdeling en bevoegdheden gedurende het gehele procesverloop gecommuniceerd dienen te worden. Tot slot kan als richtlijn worden genoemd dat Pact op Zuid met het oog op representativiteit, per project moet afwegen welke burgers worden betrokken. Uit het onderzoek blijkt dat bepaalde groepen burgers niet worden betrokken bij het formuleren van oplossingsrichtingen, omdat wordt verondersteld dat deze burgers een dergelijk denkniveau niet kunnen bewerkstelligen. Dit dient vooraf te worden onderzocht zodat kan worden bepaald waarbij dergelijke burgers wel kunnen worden betrokken. Tevens dienen de betrokken burgers die wel over een dergelijk denkniveau beschikken, representatief te zijn voor de bevolkingssamenstelling van Rotterdam Zuid.