Europese interne arbeidsmigratie

In deze scriptie staat het vrij verkeer van werknemers in de EU-27 centraal. De omvang, ontwikkeling en de gevolgen van het vrij verkeer van werknemers, in het bijzonder sinds toetreding van de MOElanden 1 in 2004, zijn onderzocht. Er is gebruik gemaakt van onderzoek door middel van een internationaal vergelijkende casestudy en de case die hierbij geanalyseerd wordt is de Poolse arbeidsmigratie naar Nederland. Om de informatie echter van toepassing te laten zijn op de hele EU, zijn andere oude lidstaten in de analyse meegenomen. In de nabije toekomst zal het vrij verkeer van werknemers van toepassing zijn op alle aangesloten EU-lidstaten, waaronder ook de twee nieuwste lidstaten Roemenië en Bulgarije. Het doel van deze scriptie is om inzicht te krijgen in de omvang, ontwikkeling en de gevolgen van het vrij verkeer van werknemers, zodat zowel oude en nieuwe lidstaten kunnen leren voor toekomstig vergelijkbare situaties. In dit kader is het de bedoeling dat de minder positieve kanten van het vrij verkeer van werknemers geminimaliseerd worden en de positieve gevolgen gemaximaliseerd worden. De doelstelling van het onderzoek luidt: Inzicht krijgen in de omvang en ontwikkeling van het vrijverkeer van werknemers in de EU-27, de gevolgen voor zowel oude als nieuwe lidstaten en de daaruit te trekken beleidslessen voor toekomstige vergelijkbare situaties. Om dit doel te bereiken zal is in deze scriptie gewerkt aan de volgende vraagstelling: Hoe zien de omvang en ontwikkeling van het vrij verkeer van werknemers in de EU-27 eruit, wat zijn de gevolgen voor zowel oude als nieuwe lidstaten uit en wat zijn de daaruit te trekken beleidslessen voor toekomstige vergelijkbare situaties? Door gebruik te maken van deelvragen wordt structuur aangebracht in het onderzoek. In het onderzoek zullen als (ontvangende) kernlanden Nederland, Duitsland, Ierland en Zweden centraal staan. Op Nederland zal de nadruk gelegd worden. De MOE-landen, en in het bijzonder Polen, zullen de landen van herkomst belichamen. Hoofdstuk 1 zal een inleidende functie hebben. In hoofdstuk 2 worden de centrale begrippen van deze scriptie uiteengezet, te weten (arbeids)migratie en het vrij verkeer van werknemers. Hoofdstuk 3 omvat het theoretische gedeelte van het onderzoek. Dit hoofdstuk is opgedeeld in drie delen: een deel over de omvang en de ontwikkeling van migratiestromen, een deel over de gevolgen van migratie en een deel dat het conceptueel van het onderzoek behandeld. De verschillende leidende theorieën op het gebied van migratie zijn op te delen in neoklassieke migratietheorieën welke zich voornamelijk op de economische redenen van migratie richtten en in de nieuwere migratietheorieën waarin tevens andere redenen van migratie een belangrijke rol spelen. De verschillende theorieën vormen één van de bouwstenen voor het conceptueel model. Per theorie worden de oorzaken en gevolgen van migratie volgens de denkwijze van het model beschreven. Europese interne arbeidsmigratie – Afstudeeronderzoek 2008 5 Een belangrijk deel van de centrale vraagstelling in het onderzoek richt zich op de omvang en ontwikkeling van het vrij verkeer van werknemers. De oorzaken van migratie hangen samen met de omvang en ontwikkeling van migratie; het al dan niet aanwezig zijn van bepaalde oorzaken bepaalt namelijk of de omvang en ontwikkeling van migratiestromen groot of klein zal zijn. Ten tweede zal gekeken worden wat elke theorie zegt over de gevolgen van migratie. Per theorie zullen eerst de oorzaken en daarna de gevolgen beschreven worden, zodat het verband tussen de twee helder is. De nadruk zal liggen op de gevolgen van migratie. De reden hiervoor is dat er in deze scriptie aan de hand van de gevolgen van het vrij verkeer van werknemers bekeken zal worden of er lessen te leren zijn uit deze gevolgen. De oorzaken van migratie worden echter ook behandeld, omdat bij een opgetreden gevolg bepaald kan worden wat de oorzaak was en er op deze oorzaak ingespeeld kan worden om bepaalde gevolgen te verminderen. De verschillende leidende theorieën op het gebied van migratie vormen samen met de systems approach van Kritz en Zlotnik (1992) en het proefschrift Macroeconomic determinants of international migration in Europe van Jennissen (2004) het conceptueel model van dit onderzoek. Om het model zo volledig mogelijk te maken is nog enige relevante praktijkinformatie toegevoegd. Opvallende aspecten uit de theorieën waren migratie als zelfregulerend verschijnsel, de intervening obstacles volgens Lee (1969) en de koloniale banden als veroorzaker van migratiestromen volgens de world system theory (Silvis & Van Rijswick, 1999). Na hoofdstuk 3 over de theoretische achtergrond van het onderzoek, staan in hoofdstuk 4 de onderzoeksmethoden centraal. In dit hoofdstuk worden de onderzoekselementen gedefinieerd. Ook wordt beschreven met wat voor soort onderzoek we te maken hebben. Omdat de MOE- en Poolse arbeidsmigratie naar oude EU-lidstaten behandeld zal worden, bestaat het onderzoek uit een internationaal vergelijkende casestudy. Daarnaast is er sprake van beschrijvend, evaluerend en trendonderzoek. De verschillende onderzoeksmethoden zullen documentanalyse, de analyse van bestaande statistieken en historisch en internationaal vergelijkend onderzoek omvatten. De perioden die onderzocht zullen worden zijn de periode 1991-2004 (voor toetreding van Polen tot de Europese Unie); de periode 2004-2007 (na toetreding van Polen tot de Europese Unie) en; de periode 2007 tot heden (wanneer restricties die sommige landen voor Polen hebben opgelegd opgeheven worden). Wat betreft migratiestromen vanuit Roemenie en Bulgarije zullen 2005 (voor toetreding tot de EU) en 2007 (na toetreding tot de EU) centraal staan. Afsluitend wordt nog iets gezegd over de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek. In hoofdstuk 5 zijn de omvang en ontwikkeling van het vrij verkeer van werknemers binnen de EU behandeld. Beschreven is hoe het vrij verkeer van werknemers ontstaan is en wanneer welke landen mee zijn gaan doen. In dit kader zijn de overgangsmaatregelen behandeld welke de EU mogelijk maakt(e) voor oude lidstaten wanneer nieuwe lidstaten tot de Unie toetreden. Deze maatregelen stellen Europese interne arbeidsmigratie – Afstudeeronderzoek 2008 6 het vrij verkeer van werknemers voor de nieuwe lidstaten uit en zorgen er op deze manier voor dat de arbeidsmarkt van de oude lidstaten niet overspoeld wordt door een grote stroom migranten (Europese Commissie, 2007). Het proces van toetreding van de MOE-landen is beschreven als ook het overgangsregime dat door oude lidstaten, waaronder ook Nederland, werd afgekondigd. In de laatste paragrafen is de omvang van de migratie van oost naar west sinds de val van de Muur beschreven. Door het gebruik van statistisch materiaal is duidelijk geworden dat de migratie sinds 2004 aanzienlijk toegenomen is en dat de Poolse migratie overheersend was en is (CPB, 2004). Hoofdstuk 6 bestaat uit de beschrijving van de gevolgen van het vrij verkeer van werknemers binnen de EU-27. De Poolse arbeidsmigratie staat hierbij centraal. Allereerst worden de gevolgen van de Poolse arbeidsmigratie naar Nederland voor Polen beschreven. We zien dat door deze migratie de economische situatie van Polen is verbeterd (IPA, 2006). Daarnaast is de werkloosheid in Polen afgenomen. Een ander positief gevolg is de afname van reiskosten (Iglicka, 2006). Er zijn echter ook minder positieve gevolgen van de Poolse migratie voor Polen te benoemen, waaronder de zogenaamde brain drain, skills drain en care drain (Kaczmarczyk, 2006). Het verlies aan mankracht, kennis en vaardigheden heeft een groot effect op de Poolse economie. De migratie kan echter positief zijn wanneer de (hooggeschoolde) migranten besluiten om na enige tijd terug te keren en hun nieuw verworven kennis en vaardigheden investeren in de Poolse maatschappij, zo stelt het Pools Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2008). De migranten hebben tevens ervaring met werken in een multiculturele omgeving opgedaan (Pools Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2008). Daarnaast toont onderzoek dat veel geplande migratie van hooggeschoolde werknemers een tijdelijk karakter heeft (Kaczmarczyk, 2006). Ook geeft het Nederlandse Ministerie van Sociale Zaken aan dat er een eind gekomen is aan de groei van het aantal Poolse werknemers (NRC Handelsblad, 16 juni 2008). De Poolse arbeidsmigratie heeft ook gevolgen voor Nederland en andere oude EUlidstaten, zoals Duitsland, Ierland en Zweden gehad. In Nederland en Ierland had men bijvoorbeeld niet gerekend op zo een grote toestroom aan Poolse arbeidskrachten. Nederland was dan ook niet voorbereid en dit uit(te) zich in negatieve gevolgen zoals slechte huisvesting van de migranten, problemen op het gebied van onderwijs voor Poolse kinderen en problemen op het gebied van integratie en participatie (Ecorys, 2006). In hoofdstuk 7 zijn de eindconclusies van het hoofdstuk beschreven. De omvang, ontwikkeling en de verschillende gevolgen van het vrij verkeer van werknemers zijn nogmaals kort samengevat. In dit afsluitende hoofdstuk is tevens gekeken naar de invloed van restricties. De vraag die hierbij centraal stond was of er door de ingevoerde overgangsmaatregelen minder migratie naar landen met deze maatregelen plaatsvindt dan naar andere oude lidstaten. Het antwoord hierop bleek verrassend te zijn. Uit het onderzoek is gebleken dat de overgangsmaatregelen niet altijd de grootte van de migratiestroom naar een bepaald land reguleren. Er zijn andere zaken die de migratie kunnen Europese interne arbeidsmigratie – Afstudeeronderzoek 2008 7 bevorderen of afzwakken. Zweden had geen restricties voor de MOE-landen en de migratie naar dit land vanuit de MOE-landen was niet zo groot. Nederland had daarentegen wel restricties voor migranten uit de MOE-landen (Ecorys, 2006) en de MOE-migratie naar Nederland is ondanks deze maatregelen enorm toegenomen. Daarnaast is het herstel van het evenwicht op de arbeidsmarkt (stelling volgens de neoklassieke theorieën) geëvalueerd. Hieruit zou geconcludeerd kunnen worden dat oude en nieuwe lidstaten zich geen zorgen hoeven te maken over de gevolgen van het vrij verkeer van werknemers: de arbeidsmarkt zal zich immers uiteindelijk herstellen (Surkyn, 1993). Uit het onderzoek is echter ook gebleken dat de gevolgen van het vrij verkeer van werknemers zich niet enkel op economisch gebied manifesteren, maar dat er tevens demografische, sociale en politieke gevolgen zijn. En deze gevolgen zijn helaas niet in evenwicht te krijgen met herstel van de arbeidsmarkt. Daarnaast is in dit laatste afsluitende hoofdstuk gereflecteerd op het theoretisch model uit hoofdstuk 3 en daarnaast zijn tevens de limitaties van het onderzoek beschreven. Vervolgens zijn aan de hand van de onderzoeksresultaten en op basis van de eindconclusies in dit laatste hoofdstuk een aantal (beleids)aanbevelingen gedaan. Deze luiden als volgt: • Zowel oude als nieuwe lidstaten kunnen leren van de Poolse arbeidsmigratie. • Nederland kan van de Poolse arbeidsmigratie leren op welke punten voor toekomstige vergelijkbare situaties een betere voorbereiding wenselijk zou zijn Nederland heeft bijvoorbeeld een negatief imago gekregen bij Poolse werknemers door malafide uitzendbureaus. Dit terwijl de behoefte aan buitenlandse arbeidskrachten juist toeneemt (Agrarisch Dagblad, 27 mei 2008). Door de Arbeidsinspectie intensiever te laten controleren bij de behandeling van Polen en andere werknemers uit de MOE-landen kan dit wellicht voorkomen worden voor toekomstige situaties (Ministerie van SZW, 7 januari 2008). Daarnaast kan er op het gebied van geschikte huisvesting en op het gebied van het tegengaan van illegale arbeid1 tijdig actie ondernomen worden bij andere en/of nieuwe op komst zijnde migratiestromen. • Wat Polen vooral kan leren uit de Poolse arbeidsmigratie na 2004 wordt door Kaczmarczyk (2006) weergegeven. Kaczmarczyk (2006) stelt dat hervorming van de gezondheidszorg de enige manier is om medische professionals in eigen land te houden. Daarnaast wordt investering in scholing, training, arbeidsomstandigheden en verdiensten als een oplossing genoemd (Kaczmarczyk, 2006). Roemenië en Bulgarije doen er verstandig aan deze adviezen bedoeld voor Polen in te zetten in eigen land. Dit ter voorkoming van het vertrek van hooggeschoolde werknemers naar het buitenland. • Een andere aanbeveling richt zich op de overgangsmaatregelen. Lidstaten moeten niet te veel focussen op de werking van deze restricties. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de Poolse arbeidsmigratie naar Zweden en Nederland na 1 mei 2004. Zweden heeft toentertijd als enige 1 Dit ook ter bescherming van de migrant en zo gehoor te geven aan internationale verdragen omtrent de rechten van de mens. Europese interne arbeidsmigratie – Afstudeeronderzoek 2008 8 lidstaat geen gebruik gemaakt van de overgangsmaatregelen (Ecorys, 2006) en de toestroom van Poolse arbeidsmigranten viel alleszins mee. Nederland maakte wel gebruik van een overgangsregime (Ecorys, 2006) en had te maken met een flinke toestroom van Poolse arbeidsmigranten. Wat hierin meegespeeld kan hebben is dat Zweden op het moment van de Poolse toetreding tot de EU weinig vacatures open had staan (Wadensjö, 2007) en Nederland daarentegen zat te springen om werknemers voor onder andere de land- en tuinbouw (Van den Berg, Brukman & Van Rij, 2007). • Deze situatie op de arbeidsmarkt heeft de migratiestromen beïnvloed en is voorbijgegaan aan de al dan niet genomen overgangsmaatregelen. Een andere oorzaak die er voor zorgt dat de overgangsmaatregelen niet of nauwelijks doel treffen, is de aanwezigheid van illegale migratie; migratiestromen kunnen op de officiële manier gereguleerd worden, maar wat er illegaal gebeurt is moeilijker in de hand te houden. Ook is uit het onderzoek gebleken dat verschillende andere factoren de omvang van de migratiestromen kunnen bepalen. Daarom betekent geen restricties niet automatisch wel migratie en wel restricties betekent niet automatisch geen migratie (voor meer informatie en voorbeelden zie paragraaf 7.3). • Migratiestromen zijn niet enkel te sturen door overgangsmaatregelen, maar door een heel scala aan andere factoren. Zo wordt in de vorige aanbeveling aangegeven dat het hebben van weinig openstaande vacatures er voor zorgt dat de migratiestroom hierdoor minder groot zou kunnen zijn (Wadensjö, 2007). Uiteraard kunnen andere factoren een migratiestroom op gang brengen, maar door als overheid de interveniëren op oorzaken van migratie, kan de migratie verminderd worden. De dual labour market theory, welke behandeld is in het theoretisch kader, benoemt enige oorzaken van migratie die beïnvloed zouden kunnen worden door de overheid. Volgens deze theorie zorgt de verminderde vruchtbaarheid in landen van bestemming voor een toename in de migratie naar deze landen. Ook de toename in geschoolde burgers is een oorzaak (Piore 1979). Wanneer overheden op dit gebied interveniëren, kunnen migratiestromen stuurbaar gemaakt worden. • De stuurbaarheid van migratiestromen (Suurenbroek, 2001) is in het kader van het vrij verkeer van werknemers gewenst. Wanneer deze stromen stuurbaar gemaakt worden, kunnen op deze manier de gevolgen van de migratie beïnvloedt worden. Positieve gevolgen kunnen zo gemaximaliseerd en minder positieve gevolgen kunnen geminimaliseerd worden. • Een laatste aanbeveling richt zich op nieuw of verdiepend onderzoek. Over verschillende mogelijke gevolgen van het vrij verkeer van werknemers is nog niet veel onderzoek gedaan. Hierbij valt te denken aan de invloed van overmakingen door migranten op de landen van herkomst. In dit onderzoek was helaas niet de ruimte om een uitgebreide analyse van deze aspecten te maken, maar een nieuw of verdiepend onderzoek zou wellicht verder kunnen gaan met deze interessante onderwerpen.