De Rechtspraak, sui generis*. Eigenwijs… of op eigen wijze?

Dit onderzoek is geschreven met als doel te onderzoeken hoe de Raad voor de rechtspraak de adviezen uit het rapport van de Evaluatiecommissie modernisering rechterlijke organisatie om moet gaan. Eén van de belangrijkste adviezen uit dit rapport is dat de Raad voor de rechtspraak meer moet gaan besturen in plaats van beheren en dat de bestuurskwaliteit van gerechtsbesturen verbeterd moet worden. De vraagstelling die wij hierbij hebben, is welke eisen bestuurskwaliteit enerzijds en professionele organisatie anderzijds stellen aan de sturing van deze gerechten? Uit de bestudeerde literatuur is een model voor het beoordelen van de kwaliteit van bestuur naar voren gekomen, het model van Bovens. Dit model kenmerkt zich door een viertal waarden, te weten democratie, rechtmatigheid, integriteit en efficiëntie en effectiviteit. Met dit model is het mogelijk om de kenmerken van een bestuur af te zetten tegen de waarden uit het model, om zo een oordeel te kunnen vormen over de kwaliteit van het bestuur. Zo kun je bij rechtmatigheid de algemene beginselen van behoorlijk bestuur toepassen en bij democratie hebben we gekozen voor participatie aan besluitvorming. Het model van Bovens wordt uiteindelijk verwoord in vier vereisten die we aan bestuurskwaliteit stellen, geredeneerd vanuit eerder genoemde waarden. Uit de literatuur omtrent professionele organisaties zijn een aantal kenmerken ontleent. Zo hebben we de organisatiestructuren van Mintzberg bestudeerd en de professionele organisatie (bureaucratie) toegepast op de Rechtspraak. Weggeman heeft daarnaast een aantal boeken geschreven over het leidinggeven aan professionals. Deze twee inzichten hebben gezamenlijk geleid tot een vijftal vereisten die we stellen aan het besturen van professionele organisaties, waaronder het respecteren van de autonomie en cultuur, de vorming van een collectieve ambitie en sturing op output. De vereisten van bestuurskwaliteit en de vereisten aan professionele organisaties zijn vervolgens samengevoegd in een matrix van twintig veronderstellingen. Deze twintig veronderstellingen zijn getoetst in het empirisch onderzoek, wat grotendeels heeft plaatsgevonden door het afnemen van interviews bij verschillende gerechten en de Raad voor de rechtspraak. Het doel van dit empirisch onderzoek is om te toetsen of de verwachtingen vanuit de theorie overeenkomen met de feitelijke praktijksituatie. Uit het empirisch onderzoek zijn een hoop zaken naar voren gekomen. Een groot deel van de veronderstellingen blijken in zekere mate overeen te komen met de praktijk. Er is autonomie, maar tot op zekere hoogte. De cultuur moet gerespecteerd worden, maar tot op zekere hoogte. Er zijn ook een aantal knelpunten naar voren gekomen. Eén van de belangrijkste knelpunten is het proces hoe de collectieve ambitie (theorie) tot stand komt. In de praktijk blijkt dit de Strategische Agenda van de Rechtspraak te zijn, maar uit de interviews blijkt dat dit een product is, waar zo goed als geen draagvlak voor is onder de gerechten. Hiermee heeft deze ambitie geen waarde en is er in feite geen collectieve ambitie voor de Rechtspraak. Dit onderzoek kent ook een aantal empirische deelvragen, waaronder een beschrijving van de taken en bevoegdheden van de Raad voor de rechtspraak en de gerechten. In alle interviews die afgenomen zijn, is een gelijk antwoord gegeven, namelijk dat dit bij wet geregeld is. Voor de beantwoording van deze deelvraag hebben we dan ook de betreffende artikelen uit de Wet 4 op de Rechterlijke Organisatie vermeld, omdat dat antwoord volledig overeenkomt met de interviews. Een andere deelvraag is hoe de sturingsbehoefte bij de gerechten is. De beantwoording van deze deelvraag is veelzeggend voor de Rechtspraak. Het is zoals zoveel onderwerpen dubbel. Aan de ene kant is er de drang naar autonomie, maar aan de andere kant is er de vraag om meer sturing vanuit de Raad. Met name de kleine gerechten hebben sturingsbehoefte, maar ook de grote gerechten willen meer van de Raad. Tegelijkertijd proberen zowel de Raad voor de rechtspraak als de gerechten de grenzen van autonomie te verleggen. Door de doorlooptijden van zaken af te doen als een logistiek probleem, verplaatst de Raad de discussie van het primaire proces (doorlooptijd) naar het bedrijfsvoeringproces (logistiek). Er zijn een aantal conclusies verwoord in dit onderzoek, waarbij kennis van de organisatie Rechtspraak en de Rechtspraak als eenheid er twee zijn. De conclusies hebben we vervolgens verwerkt in het model van Bovens, waarbij deze twee nieuwe vereisten aan het model zijn toegevoegd. Het slot van het onderzoek bestaat uit een aantal aanbevelingen, die aansluiten op de conclusies van het onderzoek. Ook raden wij een vervolgonderzoek aan, waarbij gekeken moet worden naar welk sturingsmodel het beste aansluit bij dit onderzoek en hiermee bij de Rechtspraak.