Werk in Uitvoering

ONDERZOEKSOPZET De doelstelling van het onderzoek is in beeld te krijgen op welke wijze street-level bureaucrats (SLB’s) kunnen bijdragen aan het succes of falen van projecten in de uitvoering van het beleid rondom voortijdig schoolverlaten (vsv), op korte en lange termijn. Het onderzoek wil daarnaast bijdragen aan kennis en theorievorming over de rol van de SLB binnen diens steeds groter wordende lokale verantwoordelijkheid ten opzichte van de nationale beleidsresultaten. Om deze doelstelling te honoreren is gekozen voor een gecombineerd evaluatief en prescriptief onderzoek in de vorm van een casestudy naar het Wijk-leslokaal: een exemplarisch vsv-project in enkele Kansenzones van Rotterdam. Het onderzoek is verricht op basis van triangulatie in de onderzoekstechnieken. Aan de hand van 17 semi-gestructureerde interviews (onder SLB’s, leidinggevenden en beleidsmakers) documentenanalyse (nationaal en lokaal) en participerende observatie (binnen het Wijk-leslokaal) is getracht een zo betrouwbaar mogelijk beeld te schetsen van de casus. De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt: Wat leert de kennis over de rol van SLB’s in het succes- en/of falen van het Wijk-leslokaal ons over de beleidsaanpak van voortijdig schoolverlaten op lokaal en nationaal niveau? Deze vraag is beantwoord aan de hand van vier onderwerpen met bijbehorende deelvragen. BELEIDSCONTEXT Het eerste onderwerp betreft de context van de vsv problematiek en het beleid hieromtrent, toegespitst op enerzijds het nationale- en anderzijds het lokale niveau van de gemeenten Rotterdam. Gebleken is dat het beleid rondom voortijdig schoolverlaten rechtstreeks verbonden is met Europese afspraken waardoor de doelstelling van het beleid cijfermatig is: een halvering van het aantal nieuwe vsv-ers in 2012 ten opzichte van 200. Verder kenmerkt het beleid zich door een voorwaardenscheppend karakter waarbinnen de nadruk ligt op algemene verbeterpunten rondom het functioneren van het vsv-netwerk en bijbehorende instanties. De financiële middelen vanuit OCW worden onder andere beschikbaar gesteld via convenanten met gemeenten en scholen die de doorvertaling van het beleid vormen naar het lokale niveau. Inhoudelijk wordt het beleid gekenmerkt door een overwegend preventief karakter, in de lijn van het bestrijden van nieuwe vsv-ers. De aanpak van het vsv-beleid uit zich concreet in een veelal projectmatige werkwijze op regionaal en lokaal niveau, waarbinnen versnippering en een gebrek aan coördinatie plaatsvindt. Een gevolg hiervan is dat samenwerking tussen netwerkpartijen wordt bemoeilijkt. Kenmerkend voor het Rotterdamse vsv-beleid is de inbedding in de context van het Groot Steden Beleid. Daarnaast heeft Rotterdam een dubbele regiefunctie in het beleid. Enerzijds is de gemeente bestuurlijk verantwoordelijk voor het onderwijs, anderzijds is ze tevens contactgemeenten van de regio Rijnmond en daardoor belast met de coördinatie van de beleidsuitvoering in de regio. De cijfermatige doelstelling van het Rotterdamse vsv-beleid is de uitval ieder jaar met 10% te verminderen. De inhoudelijke inzet van het beleid wordt gekenmerkt door curatieve en preventieve maatregelen. DE ROL VAN STREET LEVEL BUREAUCRATS BINNEN HET VSV-BELEID De rol van SLB’s binnen het ‘papieren’ vsv-beleid blijkt niet groot. Er worden geen directe beleidsdoelstellingen of maatregelen genomen met betrekking tot het niveau van de werkvloer. Hoewel het vsv-beleid wel aangeeft dat de resultaten van het beleid op regionaal en lokaal niveau behaald moeten worden, waarmee erkend wordt dat op die niveaus veel invloed ligt, lijkt de drang naar beheersing en controle vanuit het Rijk groter te zijn dan het vertrouwen in de autonomie van regionale en lokale partijen. Top-down sturing vanuit de overheid en de cijfermatige inzet van het beleid worden overwegend niet gewaardeerd door de respondenten in deze scriptie, waaronder verschillende SLB’s. Algemeen gesteld blijkt dat het vsv-beleid onvoldoende aansluit op de 7 werkelijkheid van de beleidsuitvoerende organisaties. Opvallend aangezien binnen die organisaties de SLB’s de personen zijn die de mogelijkheid hebben de jongere/leerling in kwestie (en daarmee de beleidsresultaten) rechtstreeks te beïnvloeden. Intern is gebleken dat met name de houding van deze SLB’s zowel positieve als negatieve invloed heeft op de successen van jongeren. Er kan daarnaast gesteld worden dat de SLB’s in het contact met de jongeren een inherente discretionaire ruimte hebben aangaande hun persoonlijke houding, visie en werkwijze met de jongeren. Hoe groot de discretionaire ruimte van SLB’s is, verschilt per organisatie en interne werkwijze. Met betrekking tot specifiek het onderwijs, blijkt dat docenten die jongeren met een autoritaire houding benaderen en strak vast houden aan de regels de kans op uit uitval aanzienlijk doen toenemen terwijl docenten met een positieve, motiverende houding de uitval juist verminderen. SUCCES VAN HET WIJK-LESLOKAAL Het Wijk-leslokaal is zowel qua doelstelling als qua inhoud een succesvol vsv-project gebleken. De doelstelling van 75 deelnemers in fase 2 is behaald en het kennisniveau van de jongeren is gestegen. Bovendien heeft het project bijgedragen aan het versterken van de Kansenzones waarbinnen het werd uitgevoerd. Een faalfactor met betrekking tot de projectstatus van het Wijk-leslokaal is dat deze organisatievorm in zichzelf een risico op falen met zich meebrengt gezien de tijdelijkheid en onzekere doorvertaling van project naar regulier onderwijs. Een directe invloed van de rol van de docenten/mentoren in het Wijk-leslokaal op het succes van het project is moeilijk aan te tonen, maar verondersteld kan worden dat de SLB’s in het rechtstreekse contact met de leerlingen een positieve bijdrage geleverd hebben aan het succes. De docenten/mentoren hebben in het project veelal motiverend en coachend gewerkt; een invulling van de functie van docent die momenteel overigens (Rotterdam breed) ter discussie staat. Enerzijds wordt namelijk gepleit voor een meer coachende, ontwikkelingsgerichte functie, anderzijds wordt gesteld dat docenten zich vooral met hun kerntaak (lesgeven) moeten bezighouden. MATCH TUSSEN VSV-BELEID EN WIJK-LESLOKAAL Organisatorisch is het Wijk-leslokaal exemplarisch voor de door het vsv-beleid gewenste netwerksamenwerking. Inhoudelijk gezien sluit het Wijk-leslokaal aan op de nationale inzet op meer praktijkgericht onderwijs en betreft het (zoals geadviseerd in het beleid) een maatgericht project voor een specifieke doelgroep waarin zowel zorg, loopbaanoriëntatie en studiekeuze een direct onderdeel vormen. Ook is een begin gemaakt met de ontwikkeling van EVC-trajecten. Het Wijkleslokaal verschilt van het beleid in het overwegend curatieve karakter van het project. Met betrekking tot de rol van de SLB in het beleid enerzijds en binnen het Wijk-leslokaal anderzijds is het lastig een match te maken aangezien de rol van de SLB in het beleid amper terug komt terwijl deze in het project een nadrukkelijke rol heeft. Van daaruit kan dus gesteld worden dat de match tussen het vsv-beleid en het project niet aan de rol van de SLB is toe te schrijven maar eerder aan de aansluiting op de inhoudelijke en voorwaardenscheppende opzet van het beleid, uitgevoerd aan de hand van gewenste netwerksamenwerking. BEANTWOORDING HOOFDVRAAG De kennis over de rol van de SLB’s in het gebleken succes van het Wijk-leslokaal laat zien dat de houding van SLB’s (docenten en mentoren van het Wijk-leslokaal ) ten opzichte van de doelgroep zeer waarschijnlijk een positieve invloed heeft gehad op de resultaten van het project. Dit geeft reden om aan te nemen dat wanneer de voorwaarden rondom vsv-projecten goed geregeld worden, SLB’s en de organisaties die hun werkzaamheden faciliteren, een belangrijk rol in het tot stand komen van de gewenste beleidsresultaten. Hierbij zijn een vanaf de start goed opgezette projectorganisatie, een positieve houding van de SLB richting de jongeren en het faciliteren van de werkzaamheden van de SLB, van groot belang. De projectmatige aanpak van het vsv-beleid betekent echter een risico met betrekking tot de stabiliteit en het verloop van projecten. Het Wijk-leslokaal is hier een voorbeeld van. De vele tijdelijke vsv-projecten zorgen voor onduidelijkheid, fragmentatie en verlies aan kennis in de 8 uitvoering. Een stabiele omgeving binnen en rondom projecten en een langduriger projectverloop (of zicht op reguliere inbedding na afloop van de projectstatus) zijn daarmee belangrijke voorwaarden tot succes van het beleid op de lange termijn. Ook blijkt er behoefte te zijn aan betere coördinatie van de projecten waardoor het aanbod overzichtelijker wordt voor betrokken partijen en de uitvoerende SLB’s daarbinnen. Met betrekking tot het doorvertalen van de bevindingen voor lokaal en nationaal beleid worden enkele relevante conclusies getrokken. Voor het lokale niveau van de gemeente Rotterdam wordt geconcludeerd dat blijkt dat het huidige onderwijs (vmbo-mbo) onvoldoende aansluit op de betreffende doelgroep. Een meer ‘outreachende’ benadering ten opzichte van de jongeren wordt aangeraden en is succesvol gebleken in het Wijk-leslokaal. Ook de bestuurlijke verbinding tussen economisch- en onderwijsbeleid blijkt effectief en oogst waardering. Als randvoorwaarde van de beleidsuitvoering wordt verder het belang van goede informatievoorziening benadrukt, zowel binnen als tussen de betrokken organisaties in het netwerk. Voor de gemeente betekent het een uitdaging om deze geluiden serieus te nemen en door te vertalen binnen het beleid. Op nationaal niveau komen twee belangrijke punten naar voren. Ten eerste wordt geconstateerd dat het onderwijs binnen de bestrijding van vsv haar eigen grenzen overschrijdt en ‘het niet alleen kan’. Vanwege de complexe context van maatschappelijke problemen waar vsv mee te maken heeft komt naar voren dat de bestrijding van vsv vanuit enkel OCW financiering onvoldoende is en geen recht doet aan de inzet op een gezamenlijke maatschappelijke verantwoordelijkheid. Differentiatie in vsvgelden tussen verschillende behoeften/noodzaak van gemeenten zou hiervoor een oplossingsrichting vormen. Een andere denkrichting is om vsv vanuit verdergaande interdepartementale insteek te bekostigen. Een tweede constatering is dat de verbindende functie van de SLB, vanwege de toenemende nadruk op het belang van lokale samenwerking, steeds belangrijker wordt in de beleidsuitvoering. Vandaar dat geconcludeerd wordt dat er op zowel lokaal als nationaal niveau, meer beleidsaandacht moet komen voor het faciliteren van de sleutelposities van SLB’s in de uitvoering. ONDERZOEK De wetenschappelijke opbrengsten van deze scriptie laten zich vertalen in drie constateringen. Ten eerste blijkt het gebruik van Lipsky’s theorie (1980) over SLB, drie decennia later, nog altijd goed bruikbaar. Ten tweede blijken de onderzochte SLB’s een relatief grote discretionaire ruimte te hebben in de beleidsuitvoering van het beleid. Dit spreekt de veronderstelling dat Lipsky’s theorie (1980) toe is aan herziening vanwege toegenomen inperkingen van de discretionaire ruimte (vanwege performancemetingen en monitoring van de resultaten), tegen. Echter, deze bevinding valt niet te generaliseren naar andere organisaties vanwege onvoldoende data omtrent dit onderwerp. Wel kan voorzichtig gesteld worden dat de grote discretionaire ruimte die uit het onderzoek naar voren komt, vermoedelijk heeft bijgedragen aan het succes van het Wijk-leslokaal. Dit pleit in de richting van het behouden van deze ruimte voor SLB’s. Een tweede constatering betreft de verschillende en veranderende rol van docenten. De invulling van deze functie (kennisgericht of leerling-gericht) staat momenteel ter discussie binnen het Wijkleslokaal en meer algemeen, de gemeente Rotterdam. Deze discussie is tevens onderwerp van recente literatuur die van belang kan zijn voor verder onderzoek en ontwikkeling van de rol van docenten in de uitvoering van het vsv-beleid. Aanbeveling 1: Aan organisaties rondom risicojongeren wordt aanbevolen een helder functieprofiel aan te houden waarin eigenschappen als een positieve houding, betrokkenheid bij en interesse in de jongeren, als eisen worden gesteld aan de SLB. Aanbeveling 2: Organisaties in de uitvoering van het vsv-beleid wordt geadviseerd hun SLB’s te faciliteren met betrekking tot de benodigde tijd en middelen om jongeren de aandacht en begeleiding te geven die voor het individu noodzakelijk is om zich zo goed mogelijk te ontwikkelen. 9 Aanbeveling 3: Organisaties in de uitvoering van het vsv-beleid wordt geadviseerd om de kennis en visie van SLB’s op noodzakelijke voorwaarden tot succes, serieus te nemen en waar mogelijk te gebruiken als basis voor intern beleid om tot succesvolle beleidsimplementatie te komen. Aanbeveling 4: Bestuurders van lokale onderwijsinstellingen wordt geadviseerd om in te zetten op een meer ‘outreachende’ werkwijze waarin het onderwijs naar de jongeren toe treed. Op die manier kan aansluiting bij- en motivering van de doelgroep gemakkelijker tot stand komen. Aanbeveling 5: Bestuurders en leidinggevenden van vsv-projecten wordt geadviseerd te zorgen voor voldoende tijd en middelen om het succes van projecten (ook) op langere termijn te kunnen realiseren. Aanbeveling 6: Aangaande de projectmatige aanpak van het vsv-beleid wordt bestuurders en leidinggevenden aanbevolen te zorgen voor maximaal haalbare zekerheid naar zowel intern als extern betrokkenen ten aanzien van het verloop van het project, na afronding van de projectstatus. Aanbeveling 7: Om versnippering en een verlies aan kennis in de uitvoering van het vsv-beleid te voorkomen wordt aan overheden op lokaal niveau aanbevolen te zorgen voor meer eenduidigheid en coördinatie rondom de verschillende vsv-projecten. Aanbeveling 8: Aan gemeenten wordt geadviseerd ‘over de schutting’ van de beleidsterreinen te kijken vanwege de complexiteit rondom vsv en zorg te dragen voor samenhang en een (ook financieel) gedeelde verantwoordelijkheid in het vsv-beleid. Aanbeveling 9: Aan gemeenten en bestuurders van lokale organisaties rondom vsv wordt aanbevolen te zorgen voor snelle en effectieve informatievoorziening aan SLB’s in de organisaties om de kennis van en mogelijkheden binnen het netwerk optimaal te kunnen benutten. Aanbeveling 10: Aan de overheid op zowel lokaal als nationaal niveau wordt aanbevolen de te behalen resultaten van het vsv-beleid en monitoring daarvan tot stand te laten komen in directe samenwerking met de uitvoerenden organisaties binnen het beleid om meer betrokkenheid, draagvlak en aansluiting op lokale kennis te bewerkstelligen. Aanbeveling 11: Aan de overheid op zowel lokaal als nationaal niveau wordt aanbevolen de rol van de SLB en het faciliteren van zijn werkzaamheden nadrukkelijk op te nemen in het vsv-beleid. Aanbeveling 12: Aan de nationale overheid wordt aanbevolen om in de bestrijding van vsv meer inhoudelijke en financiële ruimte te creëren voor interdepartementale samenwerking om tot grensoverschrijdende oplossingen te komen waarbij wordt uitgegaan van een gezamenlijke, maatschappelijke verantwoordelijkheid. Aanbeveling 13: Om meer kennis op te doen aangaande verschillende werkwijzes van SLB’s en de hoeveelheid discretionaire ruimte die zij (kunnen) innemen in de uitvoering van het vsv-beleid, verdient het aanbeveling een vergelijkend onderzoek te doen naar de rol van SLB’s binnen verschillende betrokken organisaties. Aanbeveling 14: Ter versterking van de aansluiting van het lokale en nationale vsv-beleid op de uitvoerende praktijk van onderwijsinstellingen, wordt overheden geadviseerd om nader onderzoek te verrichten naar de al dan niet veranderende rol van docenten en mentoren in de uitvoering van het vsv-beleid