Collaboratief Bestuur en de beveiliging van luchthavens

De aanslag op Zaventem, de beruchte diamantroof uit 2015 en het huidige dreigingsbeeld maken dat de noodzaak tot effectieve samenwerking binnen de beveiliging op luchthavens groot is. Evaluaties van de incidenten toonden aan dat de samenwerking onvoldoende was en dat er een cultuuromslag dient plaats te vinden van een ‘need-to-know’ naar een ‘need-to-share’. Dit onderzoek richt zich op het evalueren van de samenwerking binnen de beveiliging en het analyseren van de verklarende factoren achter deze effectiviteit. Zicht op de factoren achter deze effectiviteit kan leiden tot mogelijke verbeterpunten. De volgende vraagstelling staat centraal; Wat is de netwerkeffectiviteit van de samenwerking tussen publieke en private organisaties die betrokken zijn bij de beveiliging op Nederlandse luchthavens, en hoe kan deze netwerkeffectiviteit worden verklaard? Het onderzoek zal bestaan uit een vergelijkende casestudy, waarbij de samenwerking op Amsterdam Airport Schiphol en Rotterdam The Hague Airport met elkaar, op basis van kwalitatieve onderzoeksmethoden, zullen worden vergeleken. De literatuur rond netwerken en publiek private samenwerking is wijds. In dit onderzoek worden publiek private samenwerkingsverbanden omschreven als los verbonden samenwerkingsverbanden waarin drie of meer wederzijds afhankelijke doch autonome actoren uit zowel de private- als publieke sector, op non-hiërarchische wijze zich committeren aan het gezamenlijk oplossen van complexe problematiek en het nastreven van een gemeenschappelijk doel, waarbij iedere actor haar eigen strategie hanteert en de middelen en macht onevenredig zijn verdeeld. Op basis van theorieën rondom collaboratief governance en netwerken zijn er vier factoren herleid die mogelijk van invloed zijn op de effectiviteit van PPS-verbanden, te weten; de mate van aanwezigheid van startcondities, de mate van effectiviteit van het samenwerkingsproces, de mate van aanwezigheid van procesmanagement en de mate van aansluiting van de sturingsvorm. Amsterdam Airport Schiphol (AAS) AAS is de op drie na grootste luchthaven van Europa. De samenwerking op AAS is ingebed binnen de Beveiliging en Publieke Veiligheid Schiphol (BPVS). De BPVS betreft een gelaagde structuur, bestaande uit een Platform, een Stuurgroep en verschillende werkgroepen, waarbinnen verschillende niveaus samenkomen en gezamenlijk besluiten maken en vraagstukken aanlopen. De beveiligingscommissie Schiphol is ondergebracht in de werkgroep Beveiliging en Terrorismebestrijding. De Nationale Veiligheidscommissie is opgenomen binnen het Platform BPVS. De ingestelde programmamanager vormt de ´linking pin´ tussen de werkgroepen onderling en de Stuurgroep en het Platform. De samenwerking op AAS wordt gekenmerkt door een hoge mate van netwerkeffectiviteit, een hoge mate van effectiviteit van het samenwerkingsproces, een gemiddelde mate van aanwezigheid van startcondities, een goede aansluiting van de sturingsvorm en een hoge mate van aanwezigheid van procesmanagement. Rotterdam The Hague Airport (RTHA) Binnen de samenwerking op RTHA is de beveiligingscommissie het hoogste structureel ingebedde gremium. Opvallend is dat zowel de gemeente Rotterdam als het OM niet zijn aangesloten. Ook neemt RTHA geen zitting in de NVC. De overige samenwerking op RTHA is voornamelijk operationeel van aard. De mate van netwerkeffectiviteit is gemiddeld. De mate van de effectiviteit van het samenwerkingsproces is tevens gemiddeld en de mate van aanwezigheid van startcondities is laag. De mate van aansluiting van de sturingsvorm en de mate van aanwezigheid van procesmanagement zijn laag. Vergelijkende analyse Op basis van de geconstateerde aanwezigheid van succesfactoren en de verschillen en overeenkomsten tussen de luchthavens AAS en RTHA zijn enkele conclusies getrokken. Zo zijn vier opgestelde hypothesen bevestigd. Hierbij zijn de startcondities van invloed op de effectiviteit van het samenwerkingsproces. De effectiviteit van het samenwerkingsproces is bepalend voor de uiteindelijke netwerkeffectiviteit gemeten op gemeenschapsniveau. De aanwezigheid van procesmanagement is tevens van invloed op de effectiviteit van het samenwerkingsproces. De mate van aansluiting van de sturingsvorm speelt tevens een sterke verklarende factor voor de effectiviteit van het samenwerkingsproces. Echter zijn er ook aanvullingen op de huidige theorie geconstateerd. Vanuit het onderzoek zijn enkele aspecten aangeduid welke een doorslaggevende rol spelen. Ten eerste blijkt dat de schaalgrootte ofwel complexiteit een sterk verklarende factor vormt voor het functioneren van samenwerking. Hoe complexer een samenwerkingsverband is, hoe groter de afhankelijkheid tussen actoren. Ten tweede kan er onderscheid worden gemaakt binnen de startcondities en het effect dat deze factoren hebben. Met name de schaalgrootte en het bestaan van incidenten heeft een doorslaggevende rol binnen de verdere samenwerking. Ten derde is er een duidelijk onderscheid merkbaar tussen operationeel en strategisch niveau, zowel in de mate van open en directe dialoog als de toewijding aan het proces. Een andere constatering volgt uit de structuur van de samenwerking. Het blijkt dat met name het inrichten van een escalatiemogelijkheid, samenwerking tussen autonome en zelfstandige actoren ten goede komt. Enerzijds geeft dit politieke en bestuurlijke dekking en anderzijds beperkt het gedeeltelijk de vrijwillige aard van de samenwerking, wat de effectiviteit van het samenwerkingsproces ten goede komt. Functioneren van de samenwerking op RTHA en AAS Op basis van de voorgenoemde succesfactoren en de bevindingen binnen de samenwerking op de luchthavens AAS en RTHA kan er worden geconcludeerd dat met name de samenwerking binnen de beveiliging op AAS goed verloopt. De hoge mate van netwerkeffectiviteit, de hoge mate van effectiviteit van het samenwerkingsproces en de hoge mate van zowel de aanwezigheid van procesmanagement als de aansluiting van de sturingsvorm, maken dat de uiteindelijke netwerkeffectiviteit hoog is. Hierbij spelen met name de aanwezigheid van incidenten en het escalatiemiddel een doorslaggevende rol. Wanneer RTHA wordt vergeleken met AAS, blijkt dat de samenwerking op RTHA minder goed verloopt. Echter is hier het onderscheid tussen operationeel en strategisch niveau leidend. Er kan worden geconcludeerd dat met name op operationeel niveau de samenwerking naar behoren functioneert. Op strategisch niveau zijn er verbeterpunten zichtbaar. De afwezigheid van incidenten in combinatie met de scheve machtsverhoudingen en beperkte aansluiting van de sturingsvorm zijn hierin de meest doorslaggevende aspecten.