De Toegevoegde Waarde van MARKAZ

In 2012 besloot de minister van Defensie om een nieuwe marinierskazerne, de Michiel Adriaanszoon de Ruyter kazerne (MARKAZ), te realiseren in Vlissingen. In 2017 zouden belangrijke delen van het Korps Mariniers, momenteel gehuisvest in Doorn, naar Vlissingen toe te verhuizen. In 2018, als de daadwerkelijke bouw van de kazerne nog moet beginnen, blijkt de uitstroom uit het korps zodanig hoog dat de minister gedwongen wordt gevechtseenheden buiten gebruik te stellen. Als oorzaak van de uitstroom wordt de verhuizing naar Vlissingen genoemd, waarmee het hele project op losse schroeven komt te staan. In dit onderzoek wordt vanuit de disciplines van verandermanagement, project-management en project governance gezocht naar een verklaring van de uitkomst van het project om een nieuwe marinierskazerne te realiseren in Vlissingen. Uit de theorie komen vijf mogelijke verklaringen naar voren voor het niet behalen van het gestelde doel. ▪ De strategische fit van het project zou het al dan niet halen van het gestelde doel kunnen verklaren. De strategische fit is een afweging tussen de kosten van het project, de som van alle negatieve en positieve baten (tezamen de toegevoegde waarde van het project), passend binnen de strategische doelen van de organisatie. De project governance functie dient te sturen op de strategische fit van het project, onder meer door risico’s ten aanzien van de strategische fit te beheersen. ▪ Een project heeft een scope bestaande uit tijd, geld en het product (de oplossing) die het project moet bieden. Het projectmanagement dient te sturen op het realiseren van de oplossing binnen de gestelde kaders van tijd en geld. Ook hier is het van belang de risico’s ten aanzien van de scope goed te beheersen, teneinde scope creep te voorkomen: het vragen van meer oplossingen, zonder dat hier meer middelen (tijd en geld) tegenover staan. Scope creep wordt gezien als een belangrijke oorzaak van projectfalen. ▪ Een project bied oplossingen aan, die door het management van de organisatie, die de oplossingen in ontvangst neemt, moet worden omgezet in baten. Bij het realiseren van baten dient het project nauw met het management samen te werken. Dit vraagt om commitment van dat management, en ook om leiderschap. Middels het omzetten van oplossingen in baten voor de organisatie, levert het project de gevraagde toegevoegde waarde. Als het realiseren van baten uitblijft, neemt de relevantie van en daarmee ook betrokkenheid bij het project af. ▪ Naast de betrokkenheid van het management in de vorm van commitment, is ook de participatie van medewerkers van belang. Betrokkenheid leidt tot commitment aan het projectresultaat, waardoor de veranderbereidheid toeneemt. Deze betrokkenheid werkt echter alleen indien medewerkers ook de mogelijkheid hebben om invloed uit te oefenen op de besluitvorming. ▪ Veranderbereidheid bestaat uit het product van ontevredenheid over de huidige situatie, de wenselijkheid van de toekomstige situatie en de directe noodzaak om te veranderen. Indien de veranderbereidheid lager is dan de kosten die gepaard gaan met de verandering, ontstaat er weerstand tegen de verandering. Weerstand wordt gezien als een belangrijke oorzaak van projectfalen. Op basis van het projectdossier, aangevuld met openbare bronnen en interviews met medewerkers bij Defensie met een directe betrokkenheid bij het project en/of de mariniers, is een reconstructie gemaakt van het procesverloop van het realiseren van de marinierskazerne. Het procesverloop is beschreven in diverse ronden, waarbij in iedere ronden actoren bijeenkomen in één of meerdere arena’s, om daar op basis van een eigen strategie hun eigen achterliggende doelen nastreven. In het procesverloop zijn een zevental ronden beschreven: ▪ In de eerste drie ronden staat Defensie voor een zware bezuinigingsopgaaf. De mariniers zitten op een verouderde kazerne die geen toekomstperspectief meer heeft. De minister besluit een onderzoek te starten om te kijken of het mogelijk is om in Zeeland, een krimpregio, een nieuwe marinierskazerne te realiseren. Door de mariniers in Vlissingen te huisvesten, wordt voorkomen dat als gevolg van de bezuinigingen het Korps Mariniers wordt ingelijfd bij het Korps Commandotroepen. Ondanks bezwaren vanuit de gemeente Utrechtse Heuvelrug, waar de mariniers momenteel zijn gehuisvest, besluit de Tweede Kamer om een nieuwe kazerne in Vlissingen te realiseren. ▪ In ronde vier start het project met het verwerven van de benodigde gronden. Alhoewel de provincie en de gemeente de benodigde gronden ‘om niet’ en ‘bouwrijp’ hebben aangeboden, ontstaan er grote meningsverschillen tussen Defensie en de provincie over de inhoud van deze begrippen. De gronden blijken archeologische vindplaatsen te zijn, en bezaaid met niet-ontplofte munitie die door bommenwerpers is gedropt tijdens de Tweede Wereldoorlog. De nabijheid van industrie en een rioolzuiveringsinstallatie beperken de gebruiksmogelijkheden van het zwaar vervuilde terrein, dat bovendien te klein is ingeschat, waardoor er extra grond moet worden bijgekocht. De oude marinekazerne in Vlissingen wordt als gevolg niet afgestoten zoals gepland, maar moet worden aangehouden en opgeknapt. De risico’s van de vervuilde grond, die moet worden geruimd alvorens te kunnen bouwen, worden uiteindelijk 50-50 verdeeld tussen provincie en Defensie. Ook dient het project extra oefenterreinen en andere additionele voorzieningen te realiseren. ▪ Het project gaat in de vijfde ronde formeel van start. Op dat moment wordt ook de project governance ingericht. Ook wordt er dan input gevraagd van de mariniers om de zogeheten Outputspecificatie op te stellen, die zal worden gebruikt om producten en diensten van de markt af te nemen. Dit leidt tot een extra vraag vanuit de mariniers voor voorzieningen. Vooral sociaal-maatschappelijke en recreatieve voorzieningen, waar eerder weinig aandacht voor was, hebben de aandacht. De Defensiestaf wijst deze extra voorzieningen af. ▪ Naast de mariniers die zijn betrokken bij de Outputspecificatie, komt in ronde 6 ook de medezeggenschap aan bod. Dit naar aanleiding van vragen vanuit de vakbonden voor Defensiepersoneel. Vrij laat in het proces wordt de medezeggenschap ingeregeld, en er zijn ook wat correcties nodig om het goed ingeregeld te krijgen. Wanneer de medezeggenschap aangeeft dat zij invloed willen kunnen uitoefen op de – inmiddels vastgestelde – Outputspecificatie, levert dit een negatieve reactie op vanuit het project en het management. Uiteindelijk wordt de medezeggenschap grotendeels in het gelijk gesteld door een geschillencommissie. Dit levert echter wel een forse vertraging op in het project. ▪ In de laatste ronde blijkt de ontevredenheid van de mariniers over Defensie in het algemeen, de in hun perceptie gebrekkige voorzieningen op de nieuwe kazerne en de sociaal-maatschappelijke consequenties van wonen en werken in Vlissingen zodanig, dat zij besluiten Defensie te verlaten. De eerdere berichten vanuit het project die via-via doorsijpelden, het wordt allemaal veel duurder en veel later, leiden bij de mariniers tot de conclusie dat het allemaal wel niet zo’n vaart zou lopen met de verhuizing, totdat de korpscommandant aangeeft dat de verhuizing toch echt aanstaande is. Alhoewel er vanaf het begin van het project rekening is gehouden met een hogere uitstroom dan gebruikelijk, blijkt deze zodanig dat de minister moet besluiten gevechtseenheden buiten gebruik te stellen. Uiteindelijk gaat de Tweede Kamer zich er mee bemoeien, en kan de minister niet anders besluiten dan de aanbesteding van de kazerne aan de markt uit te stellen. Uit de analyse van het procesverloop blijkt dat het lastig is om de doelen van het project en de achterliggende doelen van de diverse actoren vast te stellen. Het primaire doel was vooral gericht op de oplossing, en beschreven in kwantitatieve termen als hoeveelheid gebouwen, slaapplaatsen, schietbanen, et cetera. De term ‘fit-for-purpose’ die aan de kazerne is gehangen, betekent zoveel als ‘voldoet aan het gestelde doel’, waarbij het doel is geformuleerd als ‘passende huisvesting voor de mariniers’. Maar wat ís passend? Wanneer voldoet het aan het gestelde doel? Daarover gaat nu de discussie tussen het project en de TRMC. Tot die vraag is beantwoord, is het niet mogelijk om vast te stellen in welke mate het strategische organisatiedoel is behaald. De bovenmatige uitstroom van mariniers, met als gevolg het buiten gebruik stellen van gevechtseenheden, valt duidelijk niet binnen de organisatiedoelen. Wel is duidelijk dat het primaire doel van het project, het realiseren van een mariniers-kazerne, niet is behaald. De verwachte oplevering in 2017 heeft niet plaatsgevonden, en ook de bijgestelde planning van oplevering in 2021 wordt waarschijnlijk niet gehaald. De baten, behorende bij de passende huisvesting, niet SMART zijn geformuleerd, en ook gedeeld (herkend en erkend) tussen de verschillende actoren, wat terug te zien is in de achterliggende doelen, waarbij iedere actor een eigen invulling geeft aan het primaire doel, en daarbij een eigen strategie hanteert, die vooral is gebaseerd op kostenvermijding en niet op doelvervlechting. Het niet hebben van een eenduidig doel en een bijbehorende toegevoegde waarde heeft tot gevolg dat het sturen op de strategische fit lastig, zo niet onmogelijk, is. De gebrekkige inrichting van de project governance, die niet voldoet aan de interne richtlijnen van Defensie voor project governance, heeft hier niet in geholpen. Het gevolg is dat de project governance zich vooral richt op het sturen op de oplossing en de kostenbeheersing daarvan, wat feitelijk de taak is van projectmanagement. Het niet hebben van een strategische fit, kan leiden tot de perceptie van een lage relevantie van het project. Dit kan weer leiden tot een lage betrokkenheid. Dit wordt in de analyse bevestigd door zowel de lage commitment vanuit het management aan het project, alsmede de geringe invloed die mariniers konden uitoefenen op de besluitvorming: zij waren niet of indirect betrokken bij de besluiten. Middels de expertisegroepen konden zij wel invloed uitoefenen op de Outputspecificatie, met als gevolg dat er scope creep optrad. Deze scope creep was eerder al ontstaan als gevolg van het gronddossier, waar een risicomanagement-proces ontbrak. De scope creep op de factor Geld werd door de CDS zoveel mogelijk tegengehouden, wat weer leidde tot een lagere veranderbereidheid bij de mariniers. Uiteindelijk blijkt de scope creep die is opgetreden tijdens het project, het gebrek aan het realiseren van baten en de ontstane weerstand tegen verandering verklaren in de casus van project MARKAZ waarom het gestelde doel, het vinden van passende huisvesting voor de mariniers, niet is behaald. De factoren strategische fit en betrokkenheid zijn indirect verklarende factoren voor het al dan niet behalen van de gestelde doelen. De gebrekkige inrichting van de project governance heeft geresulteerd in een gebrekkige sturing op de strategische fit, scope creep, batenrealisatie en betrokkenheid.