Sturen op afstand: balans vinden in een contractuele en sociale relatie

Door toenemende druk vanuit de samenleving, het uitdijende takenpakket en het soms ontbreken van voldoende specialistische kennis wijken ministeries en andere overheidsinstanties steeds meer uit naar externe uitvoeringsorganisaties om de voortschrijdende complexiteit in hun takenbeheer te beantwoorden (Boogers, 2013). Deze toegenomen motivatie om taken uit te laten voeren door externe partijen heeft geleid tot vele kritische studies over de knelpunten in de aansturing en samenwerking. Ook uit een recent verschenen rapport van de Auditdienst Rijk [ADR] (2018) blijkt dat bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap [OCW] de huidige inrichting van de sturing richting extern gesubsidieerde instellingen een aantal haken en ogen kent ten aanzien van de samenwerking. Bij het ministerie OCW is het namelijk geen vanzelfsprekendheid dat de opdrachtgevers de opdrachtnemers optimaal sturen op het samenwerken en bij machte zijn om de doelen zo goed mogelijk te realiseren. Dit mondt uit in een onnodige afzwakking van de kwaliteit van de samenwerking en de uiteindelijke outcomes. Derhalve streeft het ministerie OCW ernaar de verscheidene rollen en taakverdeling tussen departementale beleidsmakers en beleidsuitvoerders in uitvoeringsorganisaties helderder te identificeren middels regels en wetten. Echter wordt in dit onderzoek de veronderstelling gedaan dat de knelpunten in de samenwerking niet alleen liggen in de formele regels en wetten waarin de relatie tussen ministerie en uitvoeringsorganisatie is vormgegeven, maar ook in de sociale relatie (De Wulf, 2018; Plug, Timmerman & Dekker, 2004). Bij het ministerie OCW mist een duidelijke nuancering hoe hiermee moet worden omgegaan. In dit onderzoek wordt nader ingegaan op deze problematiek en hoe dit doorwerkt in de outcomes van samenwerkingsverbanden tussen het ministerie en de extern gesubsidieerde organisaties. Teneinde hierin inzicht te scheppen, wordt een antwoord gegeven op de centrale onderzoeksvraag: Hoe kunnen de sturingsvormen en sturingsrelaties tussen het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de gesubsidieerde instellingen worden vormgegeven om de outcomes van de samenwerking te optimaliseren? Het belangrijkste doel van deze studie is om met het uiteindelijke adviesvoorstel de verschillende gehanteerde sturingsinstrumenten en samenwerkingsvormen tegen het licht te houden om vervolgens aanbevelingen aan te reiken ten aanzien van de focus- en verbeterpunten in de sturing van de extern gesubsidieerde instellingen om de outcomes te verhogen. Dit wordt geïnventariseerd middels een combinatie van een meervoudige casestudy en een etnografisch onderzoek, waarin wordt gekeken naar de aansturingsrelaties en sociale relaties vanuit het ministerie met rechtspersonen met een wettelijke taken (RWT’s), zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), stichtingen en basisinfrastructuur-instellingen (BIS-instellingen). Bij deze instellingen worden allereerst documentanalyses gehouden om inzichtelijk te maken welke activiteiten zij verrichten, onder welke regelingen dit plaatsvindt en 3 welke soort governance hierbij hoort. Vervolgens worden interviews gehouden met de accounthouders van het ministerie OCW en de medewerkers van de instellingen zelf, zodat de perspectieven van zowel het kerndepartement als de instellingen duidelijk worden. Deze interviews zullen grotendeels gebaseerd zijn op de metagovernance en collaboratieve governance literatuur. In deze interviews wordt naar de ervaringen gevraagd over de sturingsrelaties, sturingsvormen en de outcomes van de samenwerking. Uit de vier casussen kunnen een aantal rode draden worden herkend uit de ervaringen over de sturingsvormen en sturingsrelaties en hoe deze doorwerken op de outcomes van de samenwerking. Hierbij zijn ook een aantal tekortkomingen aan het licht gesteld. Aan deze bevindingen worden de volgende aanbevelingen gekoppeld voor een handelingsperspectief voor het ministerie OCW om de sturing beter vorm te geven om de outcomes te verhogen: 1. Inrichten van eenduidig accounthouderschap Uit de bevindingen is gebleken dat vanuit het ministerie geen eenduidige sturing wordt gegeven aan de verschillende instellingen. De oorzaak van deze problematiek is tweeledig: ten eerste wordt in sommige gevallen een instelling door meerdere directies of zelfs door meerdere ministeries gesubsidieerd en dus ook op een andere manier aangestuurd. Ten tweede blijkt ook dat de accounthouders binnen het ministerie ook sterk verschillen in de wijze waarin zij opereren. Zo zitten enkele accounthouders dicht op de sturing en het toezicht van hun aangewezen organisatie. Helderheid over wie welke rollen en taken vervult binnen een uitvoeringsorganisatie is essentieel binnen een goede sturingsrelatie. Een eenduidig accounthouderschap creëert dan helderheid voor de betrokkenen partijen binnen de samenwerking tussen het ministerie en de instellingen. Vanuit het ministerie zouden dan richtlijnen opgesteld kunnen worden die invulling geven aan dit accounthouderschap. 2. Gedeelde motivatie versterken Tevens is in een aantal casussen gebleken dat waar gedeelde motivatie lager is er ook meer knelpunten in de samenwerking zijn, die doorwerken in de outcomes. Dit probleem ligt vooral in het gebrek aan doelconsensus. De gemeenschappelijke doelen moeten dan ook samen geformuleerd worden door de verschillende belangen met elkaar af te stemmen. De verschillende partijen voelen dan een bepaalde betrokkenheid tot elkaar doordat zij eenzelfde visie met elkaar delen. De OCW-accounthouders dienen hierom een groot belang te hechten aan het opbouwen van goede relaties met de contactpersonen van de organisaties, zodat zij optimaal de organisatie kunnen ondersteunen en helpen bij het uitvoeren van hun taken. Verder spelen er soms knelpunten in het vertrouwen, doordat de politieke dynamiek de voorspelbaarheid en betrouwbaarheid van het ministerie kan aantasten. Betracht daarom dergelijke veranderingen beter en op tijd bespreekbaar te maken en probeer meer 4 mee te denken in het perspectief van de instellingen. Op deze manier kan ook beter gezamenlijk naar oplossingen worde gezocht en zullen de machtsverhoudingen minder in de weg staan. 3. Autonomie verhogen Verder is uit de bevindingen gebleken dat instellingen met veel autonomie vaak betere outcomes behalen in het netwerk. Het gevoel van gedeeld eigenaarschap ten opzichte van het ministerie heeft een prominente doorwerking in de uiteindelijke outcomes, doordat de instellingen met hun kennis en expertise eigen initiatieven kunnen nemen. Betracht daarom het vertrouwen in de expertise van de andere instellingen te borgen en ook waardering te uiten voor deze expertiserol van de instellingen. Tevens is hierbij belangrijk om een balans te vinden in enerzijds het letten op wettelijke kaders en anderzijds ruimte vrij te laten om binnen de wettelijke kaders te kijken of bepaalde accenten anders kunnen worden gelegd, zodat instellingen hun taak beter kunnen uitvoeren. 4. Prestatiemanagement Uit alle casussen is gebleken dat het prestatiemanagement erg miniem is bij het ministerie. Juist een goede sturing op prestaties hebben een positieve doorwerking op de outcomes. Dit komt voornamelijk doordat de gebruikte prestatie-indicatoren meestal slechts betrekking hebben op de processen en soms niet passend zijn voor de uitgevoerde activiteiten, waardoor het lastig is om de outcomes te koppelen aan de uitgevoerde activiteiten. Bepaal daarom voorafgaand aan het samenwerkingsverband welke concrete bijdrage wordt verwacht aan de beleidsdoelstellingen en stel hierop vervolgens gezamenlijk prestatie-indicatoren vast. Daarnaast zorgt goede feedback op de effectiviteit van de prestaties (mits dit gemeten kan worden) ervoor dat medewerkers in een organisatie zich bekwamer en gemotiveerd voelen over het leveren van goede prestaties, wat de outcomes ten goede doet. 5. Structureel evalueren In lijn met het prestatiemanagement, lijkt er alleen gestuurd te worden op het proces en niet op de geleverde prestaties. Juist in een goede principaal-agent relatie dient vooraf duidelijk te zijn welke diensten en taken moeten worden verricht binnen welke deadlines en prestatie-evaluatiecriteria die zullen worden gehanteerd voor input- en outputmetingen. Hiermee krijgt het ministerie beter inzicht in de relatie tussen de financiële middelen, verrichte activiteiten en de effectiviteit van deze activiteiten. Het is daarom belangrijk om de evaluaties structureel op te nemen in het verantwoordingsproces en na het doen van een nieuwe evaluatie, stil te staan in hoeverre de punten uit de voorgaande evaluatie zijn meegenomen door de instelling. Overleg vooral samen met de instellingen wat concrete punten zijn om over te evalueren.