"Onder de loep". Een onderzoek naar de inrichting van Betsuurlijke integriteit

Vanuit de maatschappij is er een groeiende verwachting dat bestuurders een morele voorbeeldfunctie horen in te nemen. Er wordt vanuit de maatschappij verwacht dat bestuurders menselijke aspecten bezitten, maar daarnaast weten wat ‘goed’ en ‘slecht’ is en zich vooral ‘goed’ gedragen. Niet alleen in functie maar ook binnen hun privé-leven wordt deze houding van bestuurders verwacht. Lokale bestuurders staan dicht bij burgers. Hun beleid is direct voelbaar. Hierdoor neemt de focus op hun handelen toe. Het is voor gemeenten belangrijk wethouders te hebben die de gemeente en haar burgers op een integere manier vertegenwoordigen. Het niet volgens maatstaven handelen kan schadelijk zijn voor de organisatie. Toch lijkt dit vaak makkelijker gezegd dan gedaan. De aan-dacht voor integriteit binnen publieke organisaties is gegroeid. Ondanks de aandacht vanuit de maatschappij, de urgentie om dit goed te regelen en de bestuurlijke ambitie, zien we dat het lastig is om integriteit in de praktijk in te richten en verschilt de aanpak vaak van gemeente op gemeente. Ook ligt de focus vaak op ambtelijke integri-teit en in mindere mate op bestuurlijke integriteit. Dit terwijl bestuurders veelal een morele voorbeeldfunctie ge-nieten en het gezicht van de publieke organisatie zijn. Vanuit publieke organisaties is er aandacht voor het onder-werp en een urgentie om schendingen te voorkomen. De maatschappij heeft verwachtingen en bij het niet nako-men ervan kan het oordeel soms zwaar zijn en is de omgeving waarin bestuurders opereren bewegelijk en com-plex. Daarentegen is een publieke organisatie regelmatig geneigd om te structureren en simplificeren om het toetsbaar en handbaar te maken. Doordat integriteitschendingen van bestuurders vaak leiden tot schade aan de organisatie, de omgeving van bestuurders steeds dynamischer en complexer is en verwachtingen veranderen door de jaren heen, is het van belang om de omgeving te doorgronden en de inrichting te laten aansluiten zodat de schade beperkt blijft doordat de structuur mee kan bewegen met de omgeving. Steeds weer zien we een terug-trekkende beweging van burgers in de politiek, een verharding in de samenleving tegenover bestuurders en min-der vertrouwen in het ambt. Het is daarom van belang dat burgers zien dat het voor bestuurders belangrijk is om zich integer te gedragen en dat hier stappen in gemaakt worden zonder dat de verwachtingen van de burgers te-nietgedaan worden. Daarnaast neemt de rol van burgers in overheidsbeleid toe door de toename van participatie en zet dit op onderwerpen waar burgers het idee hebben niet gehoord te worden op scherp. Integriteit is een com-plex begrip dat vanuit verschillende invalshoeken bekeken kan worden. Er is geen eenduidigheid over het begrip. Er bestaat invulling uit de ethiek, psychologie, leiderschapstheorieën, bestuurskunde en bedrijfskunde. In de we-tenschap ligt de focus van theorievorming vaak op bedrijven. De weinige theorievorming over de publieke sector richt zich vaak op ambtelijke en niet op bestuurlijke integriteit. In het onderzoek staat de volgende onderzoeks-vraag centraal: ‘’Hoe sluit de inrichting van integriteit voor Rotterdamse bestuurders aan op de eisen die hun omgeving stelt en welke aanpassingen aan de inrichting reduceren de kans op integriteitschendingen?’’ De vraag bestaat uit drie deelvragen, die samen de vraag beantwoorden: 1. Hoe is de bestuurlijke integriteit ingericht bij Nederlandse gemeenten? 2. Welke omgevingskarakteristieken leggen druk op de inrichting van bestuurlijke integriteit en welk effect hebben ze? 3. Is de inrichting van bestuurlijke integriteit passend bij de eisen van de omgeving en welke aanpassingen zouden een betere fit met de eisen van de omgeving kunnen realiseren? In het theoretisch kader worden verschillende theorieën behandeld. Het eerste gedeelte richt zich op de duiding van integriteit en integriteitbeleid en het tweede gedeelte op de bestuurlijke omgeving. De uitkomst van het eerste gedeelte is dat integriteit bestaat uit twee richtingen: complaince-based beleid of value-based beleid. Het tweede gedeelte definieert de bestuurlijke omgeving als een complexe en dynamische omgeving waarin verschillende omgevingsfactoren (schakelen tussen systemen, opereren in netwerken, culturele ontwikkelingen en trend), om-gevingseisen (responsief bestuur, behoorlijk bestuur, presterend bestuur en onkreukbaar bestuur), individuele ka-rakteristieken/kwaliteiten bestuurder (vaardigheden en eigenschappen) en beïnvloeding van actoren (media, poli-tieke klimaat en netwerk partners) leidt tot deze dynamiek en complexiteit en dus de omgevingskarakteristieken beschrijven waar bestuurders mee te maken krijgen. Het kwalitatieve onderzoek is gedeeltelijk beschrijvend, verklarend en ontwerpend van aard. Er is gebruik ge-maakt van twee onderzoeksmethoden om de data te verzamelen: deskresearch/literatuurstudie en veldonderzoek. De literatuurstudie bestaat uit het raadplegen en bestuderen van bestaande literatuur over het onderwerp en de 6 daaromheen liggende begrippen. Het verzamelen van de data bij het veldonderzoek bestaat uit het afnemen van 16 semigestructureerde interviews met bestuurders van lokale overheden, partijbesturen van lokaal actieve poli-tieke partijen, griffie van gemeentelijke organisaties en ambtelijke ondersteuning met de portefeuille integriteit zoals de gemeentesecretaris of adviseurs/coördinatoren. De interviews zijn, gezien de gevoeligheid van het on-derwerp, anoniem afgenomen en verwerkt. Om anonimiteit te garanderen zijn de gemeenten ingedeeld in ge-meenten met meer dan 300.000 inwoners en minder dan 300.000 inwoners. Bij de beantwoording van deelvraag één werd duidelijk dat de visie van het ministerie veranderd. Van compliance en wetgeving naar een gedragsmatige bewustwordingencampagne. Gemeenten kunnen zelfstandig hun visie op en invulling van bestuurlijke integriteit bepalen. Hierdoor zien we verschil in de inrichting van bestuurlijke integriteit bij gemeenten. Bij de meeste gemeenten uit de categorie >300.000 inwoners staat bestuurlijke integriteit in de kinderschoenen .Implementatie blijft echter lastig door de gebaande paden richting het aanbrengen van structuur in de organisatie en het klassieke samenwerkingsverband. De gemeente Rotterdam valt in de categorie >300.000 inwoners maar verschilt er wel van. Zoals hierboven is gesteld, houden de grotere gemeenten meer vast aan wet- en regelgeving. Hierin wordt minder rekening gehouden met gedrag en het stimuleren van regels. De gemeente Rotterdam heeft een combinatie van beiden. Er is al veel vastgelegd in regelgeving en procedures en ondanks dat er focus is op het up to dat houden van de al vastgelegde regelgeving, is een verschuiving waarneembaar naar gedrag en bewustzijn. De categorie <300.000 inwoners heeft wel een basis aan regelgeving en procedures vastge-legd maar gebruiken dit nu als kader om gedrag en bewustzijn te verbeteren. Ze hebben meer vastgelegd met de focus meer op het stimuleren van gedrag dan het naleven van regels. In de categorie >300.000 inwoners wordt de huidige manier van samenwerken gedefinieerd als een lineair samenwerkingsverband, ook voor de gemeente Rot-terdam. De burgemeester spreekt met de gemeentesecretaris en de griffier maar deze overleggen niet met elkaar over een gezamenlijke visie ten aanzien van bestuurlijke integriteit. Er is een duidelijk verschil tussen grote ge-meenten en de categorieën < 300.000. Daar zijn gemeenten meer in staat om de stap te zetten naar gedrag en bewustwording. In deze gemeenten werken de actoren aan de top samen aan bestuurlijke integriteit en hebben, in hun eigen orgaan, dezelfde visie op het onderwerp implementeren. Dit samenwerkingsverband is geduid als drie-hoeksverhouding waarbij de actoren samenwerken aan een eenduidige visie en samenwerking op het onderwerp. Bij deelvraag 2 komt naar voren dat de omgeving verschillende karakteristieken bevat: 1. Schakelen tussen ver-schillende systemen; 2. Opereren in netwerken; 3. Basisvereisten van openbaar bestuur; 4. Culturele ontwikkelin-gen en trends; 5. Invloed van media (en anderen actoren) op openbaar bestuur; 6. Individuele vereisten publiekelijk leider. Deze karakteristieken worden samengevat in omgevingsfactoren, omgevingsvereisten, invloed van actoren en individuele vereisten. De onderliggende processen hebben bepaalde effecten op bestuurders. Door de focus op integriteit wordt integriteit gezien als een beoordeling van het functioneren en blijft de bestuurder hier liever van vandaan. Dit doordat de kans op politieke schade hierbij groot kan zijn. Dit wordt veroorzaakt door de focus van media en het politiseren van integriteit. Dit heeft als effect dat het vertrouwen onder betrokken actoren en bestuur-ders verminderd en het ‘open’ gesprek niet plaatsvindt door de angst om negatief beoordeeld te worden. Daarnaast vraagt de omgeving steeds meer aandacht. Hierbij moet een bestuurder schakelen tussen verschillende belangen, spelregels en investeren in verschillende relaties. Hierdoor worden acties onoverzichtelijker voor een bestuurder en neemt de onzekerheid in het eigen handelen af. Wanneer deze niet duidelijk kan overzien welke gevolgen dit kan hebben, neemt de onzekerheid toe. Hierdoor kiest de bestuurder voor onderwerpen die wel te overzien zijn en blijft hij weg van bijvoorbeeld integriteit. Integriteit is namelijk niet zwart-wit of zwart-wit te maken.