De rol van het bestuursverslag bij het verkrijgen van inzicht in de besteding van onderwijsgeld

Met de invoering van de lumpsum als bekostigingsmodel voor scholen werd de transitie naar een meer samenwerkende overheid ook zichtbaar binnen het Nederlandse onderwijsbestel (Karsten & Meijer, 1999; Nandamuri & Rao, 2012). De lumpsum biedt onderwijsbesturen verregaande vrijheid om financiële middelen naar eigen inzichten alloceren. Door de verregaande vrijheid om geld zelf te alloceren en de decentralisatie van bevoegdheden zijn de politiek en de democratie op afstand komen te staan (Biesta, 2004; Papadopoulos, 2007; Bronneman-Helmers, 2011; Hooge, Burns, & Wilkoszewski, 2012; Hooge & Honingh, 2014; Algemene Rekenkamer, 2015; Onderwijsraad, 2018). Het zicht op de wijze van besteding door onderwijsbesturen is door de autonomie vervaagd. Politici worden verantwoordelijk gehouden voor de staat van het onderwijs en bij tekortkomingen daarvan mogelijk afgerekend tijdens verkiezingen (Biesta, 2004; Papadopoulos, 2007; Bronneman-Helmers, 2011; Hooge et al., 2012; Hooge & Honingh, 2014). De afgelopen jaren is er sprake van aanhoudende onvrede over het funderend onderwijs (Onderwijsinspectie,2018a). Voorbeelden van deze onvrede zijn de vele stakingen door docenten als gevolg van het lerarentekort, de hoge werkdruk en de salariëring (Algemene onderwijsbond, 2019; de Volkskrant, 2017; OECD, 2017). Politici dragen verantwoordelijkheid voor het oplossen van deze problematiek hetgeen veelal gebeurt door middelen beschikbaar te stellen. Deze middelen worden veelal toegevoegd aan de lumpsum waardoor de middelen niet meer kunnen worden gevolgd. Tegelijk lijkt de onvrede niet te zijn weggenomen. Onderwijsbesturen leggen verantwoording af over de wijze waarop zij hun middelen aanwenden door middel van een jaarverslag. Het beschrijvende onderdeel van zo’n jaarverslag betreft het bestuursverslag. De Algemene Rekenkamer (2015) en de Onderwijsraad (2018) stelden in haar onderzoeken vast dat in de huidige bestuursverslagen geen koppeling wordt gelegd tussen doelen en middelen waardoor de besteding van middelen niet kan worden gevolgd. Dit onderzoek is uitgevoerd om te achterhalen op welke wijze een koppeling kan worden gelegd tussen doelen en middelen binnen het bestuursverslag opdat beter inzichtelijk wordt op welke wijze middelen in het funderend onderwijs worden besteed. Hierbij stond de volgende vraag centraal: Op welke wijze kan de verantwoordingsinformatie in bestuursverslagen van schoolbesturen uit het funderend onderwijs worden vormgegeven binnen het stelsel van lumpsum financiering zodat deze de koppeling tussen middelen en doelen beter inzichtelijk maakt? Om deze vraag te kunnen beantwoorden is allereerst de relevante theorie omtrent dit onderwerp verzameld en geanalyseerd. Voor de beantwoording zijn 50 bestuursverslagen uit het funderend onderwijs geanalyseerd en zijn interviews gehouden met onderwijsbesturen en sectororganisaties. Op basis van de analyse is de huidige invulling in kaart gebracht en zijn de redenen daarvoor achterhaald. Uit de analyse zijn bevindingen naar voren gekomen die hebben geleid tot aanbevelingen.