Flexibel bestemmen

De huidige samenleving wordt gekenmerkt door toenemende complexiteit en snel veranderende maatschappelijke omstandigheden. Dit stelt eisen aan (lokale) overheden. Om efficiënt binnen deze dynamiek te kunnen opereren, moeten gemeenten beschikken over adaptief vermogen. Dit houdt in dat zij zich snel en flexibel kunnen aanpassen en in staat zijn om adequaat in te spelen op ontwikkelingen die zich voordoen in de praktijk. De komst van de Omgevingswet die vanaf 1 januari 2022 in werking treedt, biedt juridische mogelijkheden voor gemeenten om de mate van adaptiviteit te vergroten. De Omgevingswet vervangt de vele bestaande wetten op het gebied van fysieke leefomgeving en heeft als doel om te voorzien in een gezonde en veilige leefomgeving. Daarnaast biedt de wet ruimte voor maatschappelijke ontwikkelingen. Deze ruimte wordt geboden in het omgevingsplan, een nieuw beleidsinstrument, waarin regels staan over de fysieke leefomgeving op lokaal niveau. Het omgevingsplan kent een flexibele opzet en bevat open normen die ruimte laten voor privaat initiatief en lokaal maatwerk. Verschillende gemeenten bereiden zich actief voor op de komst van de Omgevingswet door alvast te experimenteren met (voorlopers van) omgevingsplannen1 . Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen hoe de experimenten met omgevingsplannen verlopen in de praktijk en in hoeverre gemeenten in dit proces beschikken over adaptief vermogen. Daarbij wordt inzichtelijk gemaakt welke factoren de mate van adaptiviteit bevorderen of juist belemmeren. Om een goed beeld te schetsen van de praktijksituatie is onderzoek gedaan in vier gemeenten met een vergelijkbare case, namelijk: de transformatie van een oud (bedrijven)terrein naar een gebied waar verschillende functies en activiteiten naast elkaar mogen bestaan. Het gaat om de transformatiegebieden ‘Rijnhaven Oost’ in gemeente Alphen aan den Rijn, ‘de Binckhorst’ in gemeente Den Haag, ‘The Greenvillage’ in gemeente Delft en ‘Noordpoort’ in gemeente Meppel. Uit de doelstelling vloeit de volgende hoofdvraag voort: “In hoeverre beschikken gemeenten over adaptief vermogen bij de implementatie van omgevingsplannen in transformatiegebieden en hoe verhoudt zich dat tot de gehanteerde leiderschapsstijl van de gemeenten?” Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn in totaal 18 gemeenteambtenaren en initiatiefnemers geïnterviewd binnen bovengenoemde 4 gemeenten. Zij zijn bevraagd over hun ervaringen ten aanzien van het samenwerkingsproces, de rol van overheid en de flexibiliteit van het omgevingsplan. Hierbij is de ‘Complexity Leadership Theory’ van Uhl-Bien, Marion en McKelvey (2007) leidend geweest. Deze theorie stelt dat zowel administratief als adaptief leiderschap nodig is voor efficiënte overheidssturing. Enerzijds moet er ruimte worden gecreëerd voor flexibiliteit, leren en experimenteren (adaptief leiderschap), anderzijds is het van belang dat er voldoende aandacht blijft voor formele sturingsprocessen, rechtszekerheid en controle (administratief leiderschap). Deze twee vormen van leiderschap komen samen in ‘ondersteunend leiderschap’. Om het adaptief vermogen van de gemeenten meetbaar te maken is per gemeente een score toegekend op basis van drie aspecten. Het eerste meet de dominante leiderschapsstijl van een gemeente. Het tweede aspect meet de hoeveelheid wetsinterpreterende beleidsregels die zijn aangepast en binnen welke tijdsperiode dit is gerealiseerd. Het derde aspect meet de ontvankelijkheid van gemeenten voor initiatieven. Per aspect is een score toegekend van 1): Niet adaptief, 2): Matig adaptief, 3): Enigszins adaptief, 4): Adaptief en 5): Zeer adaptief. 1 De officiële benaming betreft ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’, maar aangezien deze planvorm ‘in de geest van’ de Omgevingswet is, wordt in dit onderzoek de term ‘omgevingsplan’ gebruikt. 5 Empirisch onderzoek heeft aangetoond dat in alle gemeenten zowel de administratieve als adaptieve leiderschapsstijl aanwezig is. Echter, in de gemeenten Alphen aan den Rijn, Delft en Meppel is de adaptieve leiderschapsstijl overheersend en bij de gemeente Den Haag is de administratieve leiderschapsstijl het meest dominant. Er zijn er verschillende variabelen van adaptief leiderschap die adaptief vermogen van gemeenten vergroten. Deze worden genoemd in aanbeveling 1. Daarnaast blijkt de dominante leiderschapsstijl sterk samen te hangen met de grootte van het transformatiegebied en het daarmee samenhangend aantal betrokken partijen en belangen. Hoe kleiner het transformatiegebied, des te hoger de gemeente scoort op adaptief vermogen. De totale score voor het adaptief vermogen bedraagt voor de gemeente Delft een 5, voor de gemeente Meppel tevens een 5, voor de gemeente Alphen aan den Rijn een 4,3 en voor de gemeente Den Haag een 3,3. Aan de hand van de resultaten en conclusie is een aantal aanbevelingen gedaan: Aanbeveling 1: Versterk de inzet van adaptief leiderschap De inzet van verschillende variabelen van adaptief leiderschap vergroten het adaptief vermogen van de gemeente, namelijk: nauwe samenwerking tussen de gemeente en initiatiefnemers in een informele structuur; initiatiefnemers vroegtijdig betrekken bij het proces en hen inspraak geven; gebruik maken van open normen; regels laten dienen als richtlijn; verschillende functies naast elkaar toestaan in een gebied; functies maximaliseren met een percentage; werken met beloningsplanologie; een open en flexibele houding van betrokkenen; en focus op vertrouwen. Aanbeveling 2: Beperk de grootte van het transformatiegebied tot maximaal 100 hectare Door de gebiedsgrootte te beperken blijft het aantal verschillende belangen meer behapbaar en kan een gemeente snel en adequaat blijven reageren op ontwikkelingen. Indien deze beperking niet mogelijk is, is het raadzaam om twee of meer plannen op te stellen voor deelgebieden. Aanbeveling 3: Creëer binnen de gemeente een platform voor integraal werken en stel het overkoepelende belang centraal Het platform kan zowel de vorm van een projectgroep als een omgevingstafel aannemen, mits de samenwerking zich voornamelijk richt op het realiseren van integraliteit. Betrokken ambtenaren moeten het overkoepelende belang centraal kunnen stellen en niet worden afgerekend op het toetsen van de regels vanuit hun eigen vakgebied. Aanbeveling 4: Creëer samen met initiatiefnemers een gedeelde perceptie van open normen De effectiviteit van de samenwerking tussen de gemeente en initiatiefnemers hangt grotendeels af van de overeenstemming van verschillende percepties. Besteedt daarom aan de voorkant van het proces veel aandacht aan het creëren van een gedeelde perceptie voor de invulling van open normen. Aanbeveling 5: Investeer in de kundigheid en flexibiliteit van gemeenteambtenaren Het omgevingsplan vraagt om een professionaliseringsslag van gemeenteambtenaren. De nieuwe werkwijze doet een beroep op nieuwe vaardigheden. Daarnaast is een meer flexibele houding en een verandering van mindset vereist. Het is daarom aanbevelingswaardig om een cursus of training aan te bieden die deze vaardigheden stimuleren en ontwikkelen. Een voorbeeld hiervan is de ‘Training Ambtenaar 3.0’, aangeboden door kennisplatform ‘CROW’ en speciaal ontwikkeld voor overheidsmedewerkers die werkzaam zijn binnen het fysieke domein.