Sturing in het Rotterdamse jeugdbeleid

Het jeugdbeleid van de gemeente Rotterdam beslaat vele beleidsterreinen waar verspreid over meerdere organisatieonderdelen honderden ambtenaren met enorm diverse partners werken aan het veiliger, gezonder en kansrijker laten opgroeien van de jeugd in de stad. Hoe de gemeente in deze omgeving moet sturen, is een grote uitdaging. De hoofdvraag van dit onderzoek richt zich hierop: Wat verklaart waarom een sturingsstijl in de omgeving van het jeugdbeleid van de gemeente Rotterdam als geschikt wordt ervaren? En wat leert dat ons over de toepasselijkheid van een sturingsstijl in een bepaalde context? Overheidssturing is de (doel)gerichte beïnvloeding van de samenleving in een bepaalde context (In ’t Veld, 1989, in: Bekkers, 2012). De wetenschappelijke theorie leert ons dat er vier soorten overheidsvormen te onderscheiden zijn (Van der Steen et al., 2014): de rechtmatige, presterende, samenwerkende of responsieve overheid. Iedere vorm kent een eigen unieke sturingsstijl die een overheidsorganisatie kan inzetten. Vaak is een mix van stijlen in het gedrag en handelen waar te nemen, ook wel sedimentatie in sturing genoemd. Of een sturingsvorm past bij de omgeving waarin een beleidsmaatregel zich bevindt, is volgens het ‘fit-for-purpose’ raamwerk (Rijke et al, 2012) afhankelijk van de perceptie van stakeholders. Door deze tegen elkaar af te zetten, ontstaat een idee over de toepasselijkheid van een sturingsstijl in een bepaalde context. In dit onderzoek staan zes maatregelen uit het Rotterdamse jeugdbeleid centraal, te weten prenatale huisbezoeken, jeugd- en opvoedhulp, het kindpakket, interventie Taakspel, het ROC-Aanvalsplan en de STAD-pilot van toezicht en handhaving. Aan de hand van interviews met stakeholders is onderzocht hoe de gemeente Rotterdam stuurt in deze cases, hoe de omgeving daar van invloed op is en hoe stakeholders daarover oordelen. Uit de analyse van resultaten blijkt dat in alle cases sedimentatie van sturing waar te nemen is, maar dat in de meeste gevallen een samenwerkende sturingsstijl in een rechtmatig kader is op te merken. Daarbij is een patroon op te merken waarbij de mate waarin de sturingsrol van de gemeente als toepasselijk wordt ervaren door stakeholders afhankelijk lijkt van hoe open de gemeente zich opstelt en hoe ver zij gaat in haar samenwerking met stakeholders. De vergelijkende analyse leert ons dat zes categorieën van omgevingsfactoren zijn te identificeren die druk uitoefenen op de gemeente, namelijk politieke, media, bestuurlijke, economische, administratieve en juridische factoren. Deze maken dat de gemeente bewust en onbewust in bepaalde sturingsrichtingen wordt ‘geduwd’. In het jeugdbeleid is vooral de bestuurlijke context van grote invloed, te verklaren door de grootschalige transitie en transformatie van de jeugdzorg. De decentralisatie heeft ervoor gezorgd dat de gemeente vaker aansluiting zoekt in het sociaal domein door samenwerkend te sturen en dat zij door de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling meer aandacht heeft voor rechtmatigheid. Verhoogde druk vanuit politiek en media zorgen ervoor dat de gemeente breder gedragen probleemoplossingen nastreeft door stakeholders te verbinden – en dus samenwerkend stuurt. De economische situatie rond maatregelen kan in een competitieve markt zorgen voor veel nadruk op prestaties, terwijl het in het maatschappelijk middenveld zorgt voor aandacht voor responsiviteit en samenwerking. Administratieve en juridische kwesties kunnen interne struikelblokken opwerpen, maar zijn meestal met samenwerkende en rechtmatige sturing te verhelpen. In conclusie: de keuze voor een sturingsrol wordt nooit op een geheel autonome of onafhankelijke manier gemaakt. Afhankelijk van de kracht van de pushfactoren in de omgeving van een maatregel resulteert dit vaak in een bepaalde stijl. Dit relativeert het idee dat een stijl heel doelbewust en doelgericht door de gemeente wordt gekozen. Toch betekent dit niet dat de gemeente zich moet laten leiden door toevalligheden en zich moet neerleggen bij de situatie. Bewustzijn van de omgeving waarin 5 zij zich bevindt, is essentieel. Alleen als de gemeente beseft waarom de ene manier van sturen door stakeholders als passender wordt ervaren dan andere manieren, kan zij haar vermogen tot passend sturen volledig benutten. Begrip voor verklarende factoren is nodig om te beseffen wat de consequenties van haar handelen zijn. De gemeente dient te allen tijde de context van haar beleid in acht te nemen en zich flexibel op te stellen tegenover invloeden en krachten uit de omgeving.