Richting Maatwerk voor Marken

Het voorliggende onderzoek is uitgevoerd in opdracht van Rijkswaterstaat. Zij constateerden dat zij zich bevinden in een veranderende omgeving die naast doelmatigheid ook bewegelijkheid van hen verlangt. Zij hebben daarom de Erasmus Universiteit Rotterdam in 2015 gevraagd de balans tussen exploratie (radicale verandering) en exploitatie (incrementele verandering) in de organisatie te onderzoeken. Voor de opdracht zijn een aantal casussen geselecteerd. Dit onderzoek behandelt exploratie en exploitatie in de context van het project Marken van Rijkswaterstaat West-Nederland Noord. Op Marken is een waterveiligheidsopgave ontstaan toen in 2005 de omringkade werd afgekeurd die het eiland beschermt tegen het water uit het Markermeer. Van 2006 tot 2013 probeert RWS een passend dijkversterkingsalternatief te ontwerpen. Wanneer dit niet lukt wordt een doorstart gemaakt. Tussen 2013 en 2016 onderzoekt RWS samen met overheidspartners en Markers verschillende mogelijkheden, waaronder een Meerlaagsveiligheid-oplossing die de dijkversterking aanvult met waterrobuuste ruimtelijke ontwikkeling en een crisisbestrijdingsplan. Medio 2016 wordt een voorkeursalternatief vastgesteld door de minister. Wat opvalt is dat het governance arrangement (GA), dat de randvoorwaarden voor governance definieert, verschilt tussen fase 1 en 2 van project Marken. De vier dimensies van het GA: actoren, discours, spelregels en macht worden anders vormgegeven. Dit onderzoek wil nagaan of de veranderingen in het GA van invloed zijn geweest op de exploratie-exploitatiebalans. De centrale vraag luidt dus: Hoe beïnvloedden de gehanteerde governance arrangementen de balans tussen exploratieve en exploitieve innovatie in de twee hoofdfases van project Marken; en hoe kan een governance arrangement worden vormgegeven om de optimale balans tussen exploratie en exploitatie te benaderen? Om de vraag te beantwoorden is gebruik gemaakt van de governance arrangementen typologie van Arnouts, Arts, Kamphuis en Van Tatenhove (2012a). Zij onderscheiden vijf ideaaltypische governancestijlen: overheidsregulering, gesloten co-governance, open co-governance, markt-governance en zelf-governance. Elke governancestijl heeft per dimensie verschillende kenmerken die bepalend zijn voor de stabiliteit en dynamiek van het GA. De governancestijlen bevinden zich op een spectrum waarbij overheidsregulering vooral beschikt over stabiliserende eigenschappen, zelf-governance vooral beschikt over dynamiserende eigenschappen, en de anderen beschikken over een combinatie van beide eigenschappen. De samenstelling van eigenschappen bepaalt volgens Duit & Galaz (2008) de adaptieve capaciteit van het GA: de mate waarin het exploratie en exploitatie faciliteert. Exploratie is gebaat bij dynamiek, exploitatie bij stabiliteit. De juiste combinatie van eigenschappen zou dan leiden tot een robuuste governancestijl waarin exploratie en exploitatie optimaal zijn en een ambidexter evenwicht ontstaat. Dit wordt gezien als het theoretisch optimum omdat het robuuste GA over de benodigde capaciteiten beschikt om adequaat te reageren op elke vorm van verandering in zijn omgeving. Door het differentiëren van de casussen op de onafhankelijke variabele wordt het effect van verschillende GA eigenschappen op exploratie en exploitatie zichtbaar. Om een goed beeld te krijgen van de praktijk, en hoe governance arrangementen, exploratie en exploitatie daarin voorkomen, zijn twee methoden gebruikt. Het raadplegen van casus-gerelateerde documenten en het afnemen van 21 interviews met betrokkenen uit beide fases van project Marken. Onder de respondenten waren vertegenwoordigers van de belangrijkste betrokken actoren, wat verhalen opleverde vanuit meerdere perspectieven. Analyse van de onderzoeksdata laat zien dat overheidsregulering de dominante governancestijl was in fase 1 van Marken. Andere governancestijlen komen nauwelijks voor. RWS fungeert als regisseur en werkt grotendeels zelfstandig. In de zoektocht naar een passende dijkversterking is het spelregelkader van het HWBP2 leidend. Stabiliserende eigenschappen zijn sterk aanwezig terwijl dynamiserende eigenschappen juist beperkt zijn. Daardoor laat fase 1 veel exploitatie zien. Exploratie wordt wel geprobeerd maar zet niet door. Het beeld is anders in fase 2. Daarin is een mix van alle governancestijlen zichtbaar waarbij gesloten en open co-governance de kern vormen. RWS regisseert waar nodig, maar coöperatie met overheidspartners en Markers staat voorop. Het spelregelkader is meer open gedurende de eerste helft van deze fase door de afwezigheid van het HWBP2. Vanaf de MIRT Verkenning valt het project onder het nieuwe HWBP dat structuren aanreikt, maar zich tegelijkertijd flexibel opstelt. Het GA beschikt zo over stabiliserende en dynamiserende eigenschappen. Exploratie en exploitatie zijn in deze fase beide van hoog niveau. De aard van het governance arrangement lijkt op basis van de resultaten sterk van invloed te zijn op de exploratie en exploitatie. De sterkste invloed komt van de rol van de overheid uit de actorendimensie en van de aard van het inhoudelijke kader uit de spelregeldimensie. Als zelfstandige projectuitvoerder kan RWS in fase 1 grotendeels zelf de richting bepalen. Doordat RWS in fase 2 als partner fungeert in de samenwerking met andere actoren ontstaan pluriforme perspectieven en flexibiliteit. Daarnaast wordt in fase 1 exploitatie gestimuleerd door het HWBP2, terwijl het pogingen tot exploratie vaak blokkeert. Het nieuwe HWBP heeft in fase 2 oog voor zowel exploratie als exploitatie. De adaptieve capaciteit van het GA is in fase 1 dus lager dan in fase 2. Daardoor is in fase 1 sprake van een scheve balans tussen exploitatie en exploratie. Fase 2 benadert met een mix van governancestijlen, hoge adaptieve capaciteit en een sterk ontwikkelde exploratie-exploitatie balans het theoretisch optimum van de robuuste governancestijl. De conclusies leiden tot vier aanbevelingen: 1) combineer governancestijlen. De kwaliteiten van governancestijlen kunnen elkaar aanvullen om exploratie en exploitatie te verhogen. 2) Streef naar samenwerking met andere actoren. Gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een collectief doel verbreedt het perspectief terwijl gebundelde krachten efficiëntie bevorderen. 3) Hanteer een spelregelkader dat zowel structuur als flexibiliteit aanreikt. Zo faciliteert het exploitatie en exploratie. 4) Begin een project open en breed. Het geeft de vrijheid om het echte probleem te achterhalen en daarbij de best passende oplossing te zoeken. Dat kan zowel een exploratieve al exploitieve oplossing zijn. De aanbevelingen zijn bedoelt voor projecten van RWS of waterschappen die zijn opgenomen in het HWBP. De context van deze projecten zal grotendeels overeenkomen met die van Marken wat de toepasbaarheid ondersteunt. Andere projecten kunnen eventueel ook gebruikmaken van de aanbevelingen, maar dienen zich ervan bewust te zijn dat zij een grotere vertaalslag moeten maken voor toepasbaarheid in de eigen context.