De verbinding tussen beleid en uitvoering

De afgelopen jaren is er steeds meer aandacht voor het verbeteren van de verbinding tussen beleid en uitvoering op rijksniveau. Echter probeert men niet alleen op rijksniveau deze verbinding te verbeteren, maar ook op gemeentelijk niveau worden stappen gezet. Het blijkt dan ook dat er inspirerende voorbeelden aanwezig zijn op gemeentelijk niveau waar het Rijk van zou kunnen leren. Hierdoor is de volgende vraagstelling ontstaan voor dit onderzoek: “Welke lessen kan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties leren van gemeenten over de verbinding tussen beleid en uitvoering?” Om deze vraag te kunnen beantwoorden, worden er twee theorieën gegeven hoe een sturingsrelatie kan worden vormgegeven. Deze twee theorieën zijn de principaal-agent theorie en de stewardship theorie. Een principaal-agentrelatie is de relatie waarbij de principaal (opdrachtgever) en de agent (opdrachtnemer) hun eigen belang nastreven en essentiële informatie niet met elkaar delen. Er is dus informatieasymmetrie en dit zorgt voor wantrouwen. De principaal en de agent zijn niet gelijkwaardig en worden gemotiveerd door extrinsieke prikkels. Ook is er veel controle binnen deze relatie. Bij een stewardship sturingsrelatie is er een collectief belang. De opdrachtgever en de steward (opdrachtnemer) delen informatie met elkaar en vertrouwen elkaar. Binnen deze relatie is er intrinsieke motivatie aanwezig en partijen zijn gelijkwaardig aan elkaar. Tot slot is er veel zelfsturing. Er is gekozen om één beleidsterrein te onderzoeken op gemeentelijk niveau, om zo diepgang te krijgen in dit onderzoek. Gemeentelijke belastingen is het beleidsterrein dat onderzocht is. Hierbij is er onderscheid gemaakt tussen gemeenten die zelf de belastingheffing uitvoeren en gemeenten die belasting heffen door middel van een gemeenschappelijke regeling (GR). Om te onderzoeken hoe de verbinding tussen beleid en uitvoering is georganiseerd op dit beleidsterrein, zijn uit de principaal-agent theorie en de stewardship theorie variabelen gehaald. Deze variabelen worden aan de hand van zes thema’s onderzocht. De thema’s zijn belangen, sturingsfilosofie, relatie, kennis, motivatie en macht. Aan de thema’s en variabelen zijn indicatoren gekoppeld die de twee theorieën typeren. Per thema is er geconcludeerd of er indicatoren aanwezig zijn van een stewardship-relatie of principaal-agentrelatie. Uit het onderzoek blijkt dat de sturingsrelatie van de gemeenten die zelf belasting heffen, tussen een principaal-agentrelatie en stewardship-relatie in zit. Deze sturingsrelatie heeft op het gebied van relatie, kennis en motivatie indicatoren van een stewardship-relatie. De relatie is namelijk een duurzame relatie en partijen zijn afhankelijk van elkaar. Daarnaast wordt essentiële informatie met elkaar gedeeld en zijn er veel contactmomenten (de lijnen zijn kort). Bovendien wordt beleid en uitvoering gemotiveerd door intrinsieke prikkels. Dit zijn allemaal indicatoren van een stewardship-relatie. Daarentegen duidt deze sturingsrelatie op principaal-agentrelatie op het thema sturingsfilosofie. Beleid wordt niet in alle gevallen gezamenlijk ontwikkeld en de uitvoering (opdrachtnemer) heeft indirect contact met de gemeenteraad (eigenaar). Dit zijn indicatoren van principaal-agentrelatie. Op het gebied van belangen en macht scoort deze sturingsrelatie tussen een principaal-agentrelatie en stewardship-relatie in. Op hoger abstractieniveau streven beleid en uitvoering dezelfde belangen na, maar in de praktijk hebben Masterscriptie Anouk Kelder De verbinding tussen beleid en uitvoering beleid en uitvoering andere belangen. Collectief belang is een indicator van een stewardship-relatie en eigenbelang is een indicator van principaal-agentrelatie. Op het gebied van macht vindt uitvoering en beleid dat ze gelijkwaardig aan elkaar zijn. Echter wordt er ook aangegeven dat macht wordt gekoppeld aan een positie en niet aan expertise. Gelijkwaardigheid hoort bij een stewardship-relatie en macht gekoppeld aan een positie hoort bij principaal-agentrelatie. Bij gemeenten met een GR duidt de sturingsrelatie meer op een stewardship-relatie. Vijf van de zes thema’s scoren hoog op een stewardship-relatie. Gemeenten en de GR streven dezelfde belangen na en zijn sterk afhankelijk van elkaar. Daarnaast is de samenwerking voor een lange termijn. Informatie wordt tijdig met elkaar gedeeld en beleid wordt gezamenlijk ontwikkeld, doordat uitvoering in het beginstadium advies geeft. De GR’s hebben dan ook veel zelfsturing. De GR en de gemeenten zijn gelijkwaardig aan elkaar en macht wordt gekoppeld aan expertise. Dit zijn allemaal indicatoren van een stewardship-relatie van de thema’s belangen, sturingsfilosofie, relatie, kennis en macht. Motivatie is het thema waarbij deze sturingsrelatie tussen een principaal-agentrelatie en stewardship-relatie in zit, omdat er intrinsieke motivatie en extrinsieke motivatie aanwezig is. Er kan geconcludeerd worden dat gemeenten met een GR hoger scoren op een stewardship-relatie dan gemeenten zonder een GR. Om antwoord te geven op de hoofdvraag worden er een aantal aanbevelingen gegeven. Allereerst blijkt uit dit onderzoek dat het essentieel is om de uitvoering te allen tijde vroeg te betrekken als beleid wordt ontwikkeld. Daarom is het advies om beleidsmedewerkers te verplichten om een uitvoeringstoets te laten uitvoeren bij het ontwikkelen van beleid. Ten tweede is het advies om de communicatievaardigheden van opdrachtnemers en opdrachtgever te verbeteren. Het is van belang dat partijen met elkaar aan tafel gaan om te bespreken wat goede communicatie voor iedereen betekent. Hierbij is houding, gedrag en cultuur van belang. Uit onderzoek blijkt dat een succesvolle verbinding wordt bevorderd als tegenspraak geleverd kan worden en er geluisterd wordt naar elkaar. Daarnaast is het advies om opdrachtnemers en opdrachtgevers te benoemen die kennis hebben van zowel beleid als uitvoering. Tot slot is het advies om ook de sturingsrelaties van het Rijk in kaart te brengen, aan de hand van de principaal-agent theorie en de stewardship theorie. De resultaten zullen bespreekbaar gemaakt worden. Daarnaast kunnen de resultaten aangrijpingspunten zijn om de sturingsrelatie op sommige thema’s te verbeteren.