Interbestuurlijk toezicht: van het wijzende vingertje naar een toereikende hand.

Dit onderzoek is uitgevoerd bij zes Zuid-Hollandse gemeenten, variërend van grootte, regio en actieve of inactieve lokale rekenkamer. De gemeentelijke onderzoeksresultaten zijn opgehaald door middel van interviews. Alles stond in het teken om de hoofdvraag te beantwoorden. “Welke factoren spelen een rol bij de door Zuid-Hollandse gemeenten ervaren problemen van meervoudige verantwoording in het systeem van interbestuurlijk toezicht en hoe kan de provincie sturen om deze problemen te verminderen?” In de literatuur formuleert Schillemans (2008) zes problemen van meervoudige verantwoording. Het doel van dit onderzoek was om deze theorie aan te vullen met factoren die deze problemen beïnvloeden. Vanuit de wet revitalisering generiek toezicht (wrgt) houdt de provincie toezicht op de gemeenten. Dit toezicht is risicogericht, proportioneel, selectief en op basis van vertrouwen. Ondanks dat het toezicht deze uitgangspunten kent, ervaren de respondenten problemen van meervoudige verantwoording. Hieronder worden zes problemen van meervoudige verantwoording behandeld, waarbij geconcludeerd wordt welke factoren (grootte van gemeente, samenwerkingsverband en lokale rekenkamer) deze problemen beïnvloeden. Allereerst de transactiekosten. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat de transactiekosten, oftewel de kosten die een organisatie maakt om tot verantwoording te komen (Schillemans, 2008), veelal hoger zijn dan de provincie beoogt. De hogere transactiekosten komen vooral doordat de deadlines, waarop gemeenten stukken voor de interne organisatie moeten inleveren, niet overeenkomen met de deadlines die de provincie hanteert. Hierdoor vormt zich een apart proces voor verantwoording. Daarbij speelt de professionele verantwoording, de verantwoording aan collega-experts (Bovens, 2005), een grote rol in de transactiekosten. Hierbij bestaat er een correlatie waarbij grote gemeenten meer professionele verantwoording moeten afleggen. Dit heeft te maken met de mate waarin een gemeente geformaliseerd is. Eveneens de politieke verantwoording aan de gemeenteraad verhoogt de transactiekosten doordat raadsleden raadsvragen stellen die niet overeenkomen met de verantwoording aan de provincie. Ook dit komt vaker voor bij grote gemeenten dan bij kleine gemeenten. Naast de grootte van de gemeente is de regio waarin een gemeente zich bevindt van invloed. In Zuid-Holland staat ‘samenwerkingsverband 1’ bekend door haar intensieve samenwerking. Deze samenwerking is terug te vinden in de transactiekosten, deze zijn namelijk hoger. Ten tweede ervaren de gemeenten in mindere mate conflicterende belangen met de provincie. Dit komt waarschijnlijk doordat de beleidsterreinen van het interbestuurlijk toezicht wettelijke taken zijn die de gemeente moet uitvoeren. De belangen tussen provincie en gemeenten verschillen enkel wanneer de gemeente een stap extra wil doen voor haar inwoners. Op politiek gevoelige onderwerpen zoals huisvesting van vergunninghouders verschillen de belangen tussen gemeenten en burgers (aan wie maatschappelijke verantwoording wordt geleverd). Dit lijkt te komen doordat er onbegrip heerst bij burgers en dat zij de processen 4 binnen de gemeente niet voldoende lijken te begrijpen. Verder lijken de conflicterende belangen vooral bij incidenten af te spelen. Het derde punt is negativisme. Wanneer hier sprake van is, heeft een gemeente negatieve gevoelens naar de provincie toe (Schillemans, 2008). Bij elk toezichtsgebied was er sprake van negativisme. Over het algemeen leken grote gemeenten kritischer te zijn op de provincie dan kleine gemeenten. In de resultaten is te zien dat alle gemeenten strategische keuzes maken onder andere in de formulering van hun beleid en dat gemeenten actief zoeken naar risico’s om negatieve feedback te voorkomen (vgl. Van der Walle & Kampen, 2003). Ook de menselijke maat ontbreekt doordat gemeenten weinig context kunnen toevoegen (vgl. Van Dalen, 2006). Ten vierde is er sprake van blame-shifting. Dit komt voor wanneer de gemeente iemand anders de schuld geeft voor falend beleid (Dijksta & Visscher, 2007). Uit de resultaten blijkt dat vooral de gemeenteraad, en een enkele keer de inspectie, de schuld krijgen voor of keuzes van het beleid. Opvallend is dat blame-shifting vooral voorkomt bij kleine gemeenten. Daarnaast krijgen de omstandigheden ook regelmatig de schuld voor falend beleid (vgl. Weaver, 1986). Het vijfde probleem is multiple accountability disorder (MAD). Hierbij weet de gemeente niet meer naar wiens feedback ze moet luisteren, dit uit zich in een slechte navolging van feedback (Schillemans, 2008). Uit de resultaten blijkt dat vooral grote gemeenten zijn die hun eigen weg bepalen en minder waardering hebben voor het toezicht van de provincie. Toch is het lastig om een MAD vast te stellen, omdat de toezichthouders op hoofdlijnen toezicht houden (bv. Koppel, 2002). Tot slot symbolische verantwoording. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat veel gemeenten de verantwoording aan de provincie als symbolisch beschouwen. Dit komt doordat de provincie veel van de informatie die zij opvraagt aan gemeenten al in bezit heeft. Daarnaast geeft de provincie weinig vervolgactie aan slechte beoordelingen. Ook in dit probleem is te zien dat de grote gemeenten kritischer zijn dan de kleine gemeenten. Al met al kan geconcludeerd worden dat de volgende problemen aanwezig zijn: transactiekosten, conflicterende belangen, negativisme, blame-shifting, symbolische verantwoording en in mindere mate MAD. De grootte van de gemeenten lijkt een beïnvloedende factor te zijn voor de mate waarin deze problemen ervaren worden. De regio, en dan met name regionale samenwerking, lijkt invloed te hebben op de transactiekosten van gemeenten. De lokale rekenkamer lijkt geen invloed te hebben op deze problemen. Uit de analyse blijkt dat er geen forse verschillen zijn tussen de politieke verantwoording aan de gemeenteraad bij politiek-gevoelige onderwerpen en minder politiek-gevoelige onderwerpen. In beide gevallen lijkt de structurele verantwoording van de gemeenten mee te vallen. Zowel de politieke, juridische als de maatschappelijke verantwoording zijn groter bij incidenten dan bij het structurele beleid.