De burger op afstand

Om te beginnen wordt als vertrekpunt in dit onderzoek de grondwetsherziening van 1848 door Thorbecke genomen. De wens van Thorbecke was om het primaat bij een wezenlijke vertegenwoordiging der burgerij te leggen. In de jaren daarna kreeg de gedecentraliseerde eenheidsstaat steeds meer vorm. Voortaan moesten taken en bevoegdheden zo laag mogelijk belegd worden, bij de gemeente dus. De gemeente wordt beschouwd als dé bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat en zou om die reden beter in staat zijn om maatwerk te bieden. In dat kader is een cruciale rol weggelegd voor raadsleden in het gemeentebestuur, om die veronderstelling van de gemeente in het ‘Huis van Thorbecke’ te waarborgen. Aan het begin van deze eeuw werd de WDG ingevoerd met het doel de positie van de raad als hoogste bestuursorgaan te verstevigen. Raadsleden kregen tal van instrumenten erbij om beter invulling te geven aan hun controlerende, regelgevende en budgettaire bevoegdheden. Maar het was vooral belangrijk dat raadsleden zich niet meer zagen als bestuurders, maar als volksvertegenwoordigers. Raadsleden zijn – in tegenstelling tot Tweede Kamerleden – geen professionele politici, maar ‘normale gewone burgers’ die je in het weekend ook wel eens bij de vereniging tegenkomt. Dat is het uitgangspunt van een decentrale volksvertegenwoordiger. Raadsleden vormen als het ware een brug tussen de samenleving en het gemeentebestuur. Sterker nog, raadsleden ontlenen hun bestaansrecht aan de kiezer. Raadsleden worden direct gekozen door de lokale inwoners en krijgen daarmee van hen de opdracht om het college bij te sturen en te controleren, zodat het uitgevoerde beleid past bij de identiteit van de gemeente. Zo zit de theorie in elkaar, maar hoe zit dat in de praktijk? In dit onderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal: “In hoeverre hebben de decentralisaties van 2015 een invloed op de volksvertegenwoordigende rol van raadsleden in gemeenten met meer dan 150.000 inwoners.” Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat en daar waar mogelijk worden zoveel mogelijk taken overgedragen aan gemeenten. Decentralisatie is dus geen nieuw fenomeen, maar de decentralisaties van 2015 waren wel bijzonder. Ten eerste vanwege het feit dat voor het eerst (drie) gezamenlijke wetten tegelijkertijd werden gedecentraliseerd. Ten tweede gingen de 3D’s gepaard met een grote bezuinigingsoperatie. Daarnaast was het domein van de gedecentraliseerde taken buitengewoon ingewikkeld. Gemeenten werden uitgedaagd wat betreft hun bestuurskracht. Het was veel aantrekkelijker om de nieuwe taken uit te voeren in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Zo werden de decentralisaties in het sociaal domein bijna altijd belegd in regionale samenwerkingsverbanden. De voorbereiding en uitvoering van het beleid werd hiermee verplaatst naar een ‘nieuwe’ bestuurslaag; de regionale bestuurslaag. De gemeenteraad werd op afstand gezet en kon geen invloed meer uitoefenen. Dat terwijl de gemeenteraad het hoogste bestuursorgaan is in de gemeente. Raadsleden verloren de greep op taken die werden uitgevoerd in samenwerking met andere gemeenten. Raadsleden konden hierdoor het college niet meer effectief bijsturen en controleren conform de wensen en omstandigheden van het lokale volk. Dit onderzoek toont aan dat er een significant effect bestaat tussen regionalisering en de volksvertegenwoordigende rol van het raadslid. Doordat de gedecentraliseerde taken hoofzakelijk worden belegd in regionale samenwerkingsverbanden, wordt het democratisch gehalte van de raad ondermijnd. Een belangrijk kenmerk van de democratie is dat er sprake is van legitimiteit. Ons gedecentraliseerde eenheidsstaat is gestoeld op democratische legitimiteit. We willen dat organen die ingrijpende en bindende beslissingen nemen, direct dan wel indirect gekozen is door het volk. In dit geval is ook nog een extra rol weggelegd voor raadsleden. Een raadslid is opdrachtnemer van de kiezer en dient op basis daarvan al zijn werkzaamheden uit te voeren. Voor een raadslid is het dus enorm belangrijk dat de relatie met de burger wordt onderhouden. De volgende stap is dan het 4 college in de gewenste richting sturen. En daar gaat het mis. Het college wordt ontkoppeld van het lokaal niveau en is meer in contact met andere colleges op regionaal niveau dan met de eigen gemeenteraad. Raadsleden worden door regionalisering beperkt in hun doen en laten. De uitholling van het democratisch gehalte van de raad heeft invloed op de volksvertegenwoordigende rol van het raadslid. Daar blijft het niet bij, want regionalisering maakt het raadswerk ook enorm complex. Normaal gesproken werden overleggen in de gemeenteraad gevoerd, maar de onderhandelingen van de nieuwe gedecentraliseerde taken vinden voornamelijk aan de regionale bestuurstafels plaats. Raadsleden komen in een ingewikkeld netwerk terecht met enorm veel actoren. Om deze technische complexiteit te kunnen doorgronden, moeten raadsleden (nog) meer tijd steken in het raadswerk. Dat gaat ten koste van de persoonlijke contactmomenten van het raadslid met de burger. Op die manier heeft regionalisering dus, via de complexiteit van het raadswerk, ook een negatief effect op de volksvertegenwoordigende rol van het raadslid.