Best of both worlds; Een bestuurskundige analyse naar de totstandkoming van Publiek-Private Samenwerking bij transportinfrastructuurprojecten

Het thema dat de context vormt voor mijn onderzoek is de Publiek-Private Samenwerking gericht op infrastructuur. In de jaren ’80 waren er grote overheidstekorten. Vanaf dat moment richten uitvoerende instanties van de overheid zich steeds meer op het bedrijfsleven voor de aanvulling op hun middelen. Vanaf 1999 introduceerde het ministerie van Financiën Publiek-Private Samenwerking bij infraprojecten. In de praktijk blijkt dat er weinig Publiek-Private Samenwerkingen zijn op het gebied van infrastructuurprojecten. Over de periode 2000-2006 zijn er maar zes verschillende contractuele PPS deals gedaan, waarvan er twee bij infrastructuurprojecten, namelijk de N31 Wâldwei en de DBFM A59. In dit onderzoek zal PPS dan ook niet worden neergezet als het enige instrument dat de oplossing biedt, maar zal meer een verklaring gegeven worden waarom PPS projecten de afgelopen jaren zo gering waren, en hoe PPS beter geïmplementeerd kan worden in toekomstige projecten. Om een antwoord te krijgen op deze vragen heb ik de volgende hoofdvraag geformuleerd: "Voor welk samenwerkingsmodel wordt gekozen in PPS rond twee infrastructuurprojecten N31 en de A59, op welke wijze evolueert dit model zich in de loop van de tijd en wat zegt dat over de implementatie van PPS bij toekomstige infrastructuurprojecten?” Uiteindelijk heb ik de twee pilotprojecten als mijn cases geselecteerd. En onderzocht bij welk PPS samenwerkingsmodel deze het best pasten. Het concessie- of alliantiemodel. Het concessiemodel is een vorm van samenwerking waarin de overheid de lange-termijn exploitatierechten (de concessie) verkoopt voor een lump sum (vastgestelde prijs voor een gespecificeerd totaalpakket of project). In een PPS concessie worden het ontwerp, de bouw, de financiering en het beheer van een infrastructuurproject geïntegreerd in een contract. Het alliantiemodel/partnerschap is een vorm van samenwerking die gekarakteriseerd wordt door intense betrokkenheid aan de kant van de overheid in de verschillende fases van het project. Strategic management theorie beschrijft de actoren en hun motieven en keuzes, maar verklaart ook of er een fit is tussen de partijen, en wat verbeterd kan worden. Deze theorie geeft via de verbeteringen aan naar welk model PPS zich in de toekomst (mogelijk) gaat evolueren. Uiteindelijk zal dit ook getoetst worden aan de hand van de aanbevelingen van de commissie Ruding en Elverding. Met behulp van interviews en documenten heb ik mijn data verzameld. Uit mijn onderzoek blijkt dat bij de verbreding van de A59 en de N31 beide modellen vooral de karakteristieken hebben van het concessiemodel en er ook het best bij passen. Bij het Publiek-Private Samenwerkingsmodel van de A59 verschuift het samenwerkingsmodel steeds meer naar het alliantiemodel. Bij lijninfrastructuur (concessiemodel) komen steeds meer elementen van het alliantiemodel voor. Er kan dan sprake zijn van meer vroegtijdige betrokkenheid van decentrale overheden en private partijen. Meer nadruk op wederzijds vertrouwen in plaats van contracten. Maar dit vergt wel een 4 cultuurverandering bij RWS. Meer coöperatie tussen publieke en private partijen gedurende het proces. Ook kan geconstateerd worden dat combinatieprojecten beter en makkelijker zijn te implementeren in toekomstige projecten als decentrale overheden het PPS project trekken, zij staan dichterbij de regio. Hiermee kan de meerwaarde (grond in de omgeving van de verbreding of vernieuwing van de weg wordt meer waard) beter benut worden door gebiedsontwikkeling te koppelen met lijninfrastructuurprojecten in één project. Het brengt wel meer risico’s met zich mee doordat het project complexer wordt. Bij de N31 is er niet sprake van elementen van het alliantiemodel. Het publiek-Private Samenwerkingsmodel in dit model evolueert niet, maar blijft bij het concessiemodel in deze case. Er kan geconcludeerd worden dat projecten waar RWS de trekker van is, projecten zijn die niet gauw elementen van het alliantiemodel bevatten. Mede doordat RWS dichterbij de politiek staat en minder dicht bij de regio dan decentrale overheden. RWS zal eerst de koudwatervrees binnen de eigen organisatie weg moeten nemen om PPS als geaccepteerd middel te gebruiken, waar de taken worden overgegeven aan de private bedrijven. Bij de N31 is te zien dat RWS zich vooral zal bezig houden met lijninfrastructuurprojecten, en de gebiedsontwikkeling buiten beschouwing zullen laten. Bij RWS kan PPS beter geïmplementeerd worden door de argwaan weg te nemen bij andere private en publieke partijen en onderling vertrouwen te creëren. De taken die het in het contract overlaat aan private partijen, moet RWS proberen te stimuleren en de regie los te laten, en niet alleen controle erop uitoefenen. Het is eenmaal de opdrachtgever, en heeft niet meer de regisseurfunctie. Dat is lastig voor een organisatie die al meer dan 100 jaar op dezelfde manier werkt en altijd de regie in handen heeft gehad. De aanbevelingen die ik doe zijn gericht op advies- en ingenieursbureaus. De eerste aanbeveling is dat uit de case van de A59 blijkt dat decentrale overheden wel degelijk bereidt zijn om de opdrachtgever te zijn bij PPS projecten, er moeten dan wel een duidelijk belang zijn voor de decentrale overheden. Advies- en ingenieursbureaus kunnen hierop inspelen, en hun expertise delen met decentrale overheden, zodat bepaalde (al bekende) obstakels vermeden kunnen worden en decentrale overheden makkelijker PPS-projecten kunnen uitvoeren. Een ander advies is om kritisch te kijken naar het feit dat contract- en aanbestedingsdocumenten worden gestandaardiseerd. Het wordt voor de opdrachtgever moeilijk een goede opdrachtnemer te vinden, als alle kandidaten hetzelfde document inleveren. De kandidaten moeten zich kunnen onderscheiden. Een deel van het resultaat is het vormen van het contract, waardoor er leven in gaat zitten, en mensen zich ermee verbonden voelen. Bij maatwerk staan de opdrachtgever en zijn opdracht centraal, en zijn dan voor de opdrachtnemer niet één van de vele projecten. Op deze manier kan er ook telkens geleerd worden van elk project, in plaats van telkens 95% dezelfde handelingen te doen en 5% vernieuwend zijn. De leerpunten kunnen ook meegenomen worden in toekomstige projecten. Een ander advies is dat er kritisch moet worden gekeken naar de meerwaarde die door de overheid wordt berekend. Omdat projecten een looptijd hebben van 15 tot 20 jaar, kan er na deze periode pas vastgesteld worden hoeveel de meerwaarde precies is. Ook zijn de instrumenten ter beoordeling van de meerwaarde bij PPS die de PPS Kennispool hanteert niet transparant.