De make-or-buy-beslissing van gemeenten in de context van de warmtetransitie: wat verklaart verschillende make-or-buybeslissingen van gemeenten in hun keuze voor een warmtebedrijf?

Nederland moet van het gas af. Een manier om woningen en gebouwen aardgasvrij en duurzaam te verwarmen, is deze aansluiten op een warmtenet. Een kwart van de gemeenten is van plan om een warmtenet te realiseren. Daarvoor moeten gemeenten de keuze maken welk warmtebedrijf verantwoordelijk is voor de warmteinfrastructuur en exploitatie van het warmtenet. Kiezen ze ervoor om zelf een warmtebedrijf te worden of op te richten of besteden ze het uit aan een publieke of private externe partij? Deze keuze van organisaties tussen het intern uitvoeren of het uitbesteden van een product of dienst, wordt in de literatuur de make-or-buybeslissing genoemd. De probleemstelling in dit onderzoek is dat we niet weten wat de verschillende make-or-buy-beslissingen van gemeenten verklaart in hun keuze voor een warmtebedrijf. Bestaande studies in de bestuurskunde zijn voornamelijk kwantitatief van aard, en hun uiteenlopende uitkomsten benadrukken dat de context en de interactie tussen factoren cruciaal zijn voor de make-or-buy-beslissing. Het doel van dit onderzoek is verschillende make-or-buy-beslissingen van gemeenten bij de keuze voor een warmtebedrijf te verklaren. Daartoe is de hoofdvraag: Wat verklaart de verschillende make-or-buy-beslissingen van gemeenten in hun keuze voor een warmtebedrijf? Dit onderzoek omvat een kwalitatieve multiple case study van de make-or-buybeslissing van gemeenten voor een warmtebedrijf. De gemeenten die zijn onderzocht betreffen Groningen, Deventer, Gorinchem, Amsterdam, Helmond, Westervoort, Tilburg, Zwolle, Den Bosch, Eindhoven, Purmerend, Den Haag en Venlo. Aan de hand van vier theoretische perspectieven en dimensies wordt een verklaring gezocht voor de verschillende make-or-buy-beslissingen bij de realisatie van het warmtenet, namelijk vanuit de transactiekosten van de dienst, de resources, efficiëntievoordelen en instituties. Voor de dataverzameling werd deskresearch uitgevoerd en vonden er semi-gestructureerde interviews plaats met medewerkers van gemeenten, warmtebedrijven, woningcorporaties en projectbureaus. De resultaten laten zien dat de make-or-buy-beslissing voor een warmtebedrijf tweeledig is en bestaat uit de keuze tussen ‘make or buy’ en de keuze tussen ‘publiek’ of ‘privaat’. We destilleren vijf vormen van de make-or-buy-beslissing van gemeenten voor een integraal warmtebedrijf, namelijk: ‘make’, ‘semi-make’, ‘jointventure’, ‘semi buy’ en ‘buy’. Respondenten ervoeren dat er niet altijd sprake is geweest van een keuze, als resultaat van marktfalen, de ontstaansgeschiedenis en liberaliseringstendens of de regulatieve institutie ‘de brief van Jetten’ dat het publiek meerderheidsbelang aankondigt. De casusgemeenten blijken in drie verschillende periodes de ‘meest recente beslissing’ te hebben gemaakt, namelijk: de jaren ‘00, de afgelopen tien jaar maar voor de brief van Jetten, en de periode na brief van Jetten tot nu. Deze institutionele contexten blijken in grote mate sturend en transformatief geweest. Daarnaast kunnen de make-or-buy-beslissingen deels worden verklaard door de hoge transactiekosten, de afweging van benodigde tegenover beschikbare middelen, efficiëntievoordelen en andere regulatieve, normatieve en cognitieve instituties. Dit onderzoek geeft een holistische en alomvattende verklaring voor verschillende make-or-buy-beslissingen voor een warmtebedrijf van gemeenten en is met de daaruit voortgekomen inzichten een toevoeging op onderzoeken die de make-or-buy- beslissing vanuit één drijfveer of perspectief verklaren. Het toont de samenhang tussen verklarende theorieën en het belang van instituties in de make-or-buybeslissing. Daarnaast voegt het toe dat ‘alternatieve beschikbaarheid’ en ‘beginpositie’ van gemeenten moeten worden meegenomen in verklaringen. De belangrijkste aanbevelingen richten zich op het versterken van de meetbaarheid van het warmtenet en het opbouwen van kennis en kunde over warmtenetten bij lokale overheden, bijvoorbeeld middels een nationaal trainingsprogramma. Daarnaast moeten Rijksoverheid, gemeenten en (commerciële) warmtebedrijven zich richten op samenwerking om uit de huidige impasse te komen, onder andere door elkaars positie te waarderen, want zoals diverse medewerkers van gemeenten én warmtebedrijven treffend verwoorden: “We hebben elkaar wel nodig”