Europees Landbouwbeleid De besluitvorming met betrekking tot de beëindiging van het melkquotasysteem in het kader van de Health Check

Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is ontstaan in West-Europa vlak na de Tweede Wereldoorlog. De samenleving in Europa krabbelde op na verschrikkelijke oorlogsjaren waarin het voedsel schaars was. Landbouwbeleid werd opgezet om de in de oorlog aangerichte schade te herstellen, de productiviteit van de landbouwsector te bevorderen, voedselvoorraden veilig te stellen, boeren voldoende inkomen te garanderen en vrede te waarborgen. Door middel van markt- en prijsbeleid instrumenten (gegarandeerde hoge voedselprijzen en (gesubsidieerde) afzetmaatregelen) stimuleerde het GLB de productie in de landbouwsector. Het GLB bleek zeer succesvol er ontstonden zelfs voedsel overschotten (voor de zuivelsector werd gesproken van boterbergen en melkplassen). De kosten voor het GLB rezen de pan uit. In 1984 zagen de Europese ministers van Landbouw zich genoodzaakt om de productie van melk aan quotering onderhevig te maken. De kosten van het GLB bleven lange tijd onbeteugeld. De landbouwministers konden vergeleken worden met een dinerend gezelschap dat van de menukaart voor dames (de menukaart zonder prijsvermelding) at. In de loop van de hervormingen in de jaren tachtig begon het budget als richtsnoer een steeds grotere rol te spelen. De budgetten die in het kader van het GLB werden vastgesteld werden echter zo ruim mogelijk gesteld. De landbouwministers konden in de jaren negentig worden vergeleken met een dinerend gezelschap dat de duurste gerechten koos, wetende dat zij de rekening zouden delen. Ondanks de maatregelen die de Europese landbouwministers troffen kwam het GLB steeds meer onder vuur te liggen. Het beleid was te duur, verstoorde de wereldmarkt, diende de belangen van de boeren niet optimaal en stuitte op kritiek van consumenten en belastingbetalers. Het beleid verloor aan maatschappelijk draagvlak en er moest meer aandacht komen voor milieuvriendelijk produceren. De MacSharry-hervormingen in 1992 bracht eindelijk een echte omslag in het GLB. De grote ommekeer betrof de overstap van prijssteun naar productgebonden directe inkomenstoeslagen. Met het vernieuwde beleid krijgen boeren rechtstreekse steun om hun inkomen op peil te houden zonder dat dit rekening houdt met de door de boer gerealiseerde productie. Dit zou er toe moeten leiden dat boeren marktgerichter gaan produceren. In de daarop volgende hervormingen werd het beleid in deze nieuwe richting versterkt en werden er steeds sterker milieueisen gekoppeld aan de steun die de boeren ontvingen. Het melkquoteringssysteem was in 1984 ingesteld voor een periode van vijf jaar. Het systeem was zo succesvol dat het daarna een aantal maal is verlengd. In het kader van de Mid-Term Review (MTR) werd in 2003 het systeem voor de laatste maal verleng tot en met 31 maart 2015. Door de inkomsten uit de superheffing lag het GLB-budget voor zuivel gedurende de eerdere hervormingen minder onder vuur dan dat voor de overige sectoren. We zien dat hierdoor de zuivelsector in eerste instantie van de macSharryhervormingen verschoond bleef. Gedurende de Agenda2000-hervormingen kwam het beleid voor zuivel toch ook in beeld en werden de hervormingspiketpaaltjes voor deze sector eveneens uitgezet. Met de MTR-hervormingen raakten de aanpassingen van het zuivelbeleid in een stroomversnelling en werd er aangestuurd op een zachte landing van het melkquotasysteem. De wijze waarom een zachte landing ingezet zou worden zou in de Health Check (HC) van het GLB in 2008 uitgekristalliseerd moeten worden. De discussie over de zachte landing voor de melkquotering in het kader van de HC liep door tot in het najaar van 2008. Nederland, Italië, Ierland en Denemarken pleitten hartstochtelijk voor een zachte landing door structurele quotumuitbreiding. Frankrijk en Duitsland verzetten zich hiertegen. Dat uiteindelijk tot verruiming van de melkquota werd besloten is wellicht te danken aan de veranderde verhoudingen binnen de Raad ten gevolge van de uitbreiding van de EU van 15 naar 27 lidstaten; Frankrijk en Duitsland beseften dat ze geen blokkerende meerderheid meer konden vormen. We zien dat de Commissie voor haar voorstellen doorgang weet te vinden. De Commissie speelt door middel van (vaak financiële) concessies blokkerende minderheden in de Raad uit elkaar. In antwoord hierop trachten de lidstaten voor hen belangrijke concessies binnen te halen. De uiteindelijke oplossing bestaat uit een package deal die alle partijen tot tevredenheid moet stemmen. In de praktijk blijkt deze tevredenheid van korte duur. Gedurende 2008 raakte de wereld in een financiële crisis en kwamen de fors gestegen voedselprijzen weer even zo hard naar beneden. Door de economische crisis en de hevige protesten van melkveehouders stond het in november 2008 gesloten akkoord, begin 2009 met betrekking tot de zachte landing van het melkquotasysteem al weer ter discussie. Een coalitie van 21 lidstaten onderleiding van Frankrijk en Duitsland probeerden het HC-besluit met betrekking tot de melkquota open te breken. Ook deze coalitie werd door de Commissie door middel van aanvullende concessionele maatregelen opengebroken en het HC-akkoord is overeind gehouden. Gezien de hevige boeren protesten, kan worden geconcludeerd dat de package deal onvoldoende tegemoet gekomen is aan het belang van bescherming van het boereninkomen van minder concurrerende melkveehouders. Op de lange termijn zal naar alle waarschijnlijkheid ook de directe inkomenssteun onder kritiek van de belastingbetalers worden wegbezuinigd. De EMB en de melkveehouders die zij vertegenwoordigt, kunnen daarmee worden aangemerkt als de grootste verliezers die slecht worden gecompenseerd. Dit gegeven in ogenschouw genomen was het te voorzien dat het HC-akkoord tot woede onder melkveehouders zou leiden met vele protesten tot gevolg. De economische crisis en de interne problemen in Duitsland hebben dit probleem vervolgens versterkt waardoor medio 2009 een groot aantal lidstaten een coalitie vormden en probeerden het HC besluit weer open te breken. In de analyses van de besluitvorming van de HC zoals beschreven in dit onderzoek komt duidelijk naar voren dat de besluitvorming zoals deze plaatsvindt in een Brussels beleidsnetwerk enorm complex is. Inherent hieraan is dat de besluitvorming voor vele boeren, burgers en andere partijen onduidelijk is. Het verkrijgen van inzicht in het GLB en de besluitvorming hieromtrent in Brussel vergt dan ook van belanghebbenden de noodzakelijke kennisinvestering. Uit dit onderzoek komt vervolgens naar voren dat Brussel met betrekking tot transparantie op twee benen hinkt. Enerzijds wordt er vanuit Brussel alles aan gedaan om belanghebbenden en geïnteresseerden via internet te informeren en te betrekken bij het proces. Anderzijds zien we dat het grootste deel van de besluitvorming in het informele circuit plaatsvindt. De voorstelvormende discussies vinden doorgaans niet plaats in de officiële arena’s maar in de werkgroepen, expertcomités en wandelgangen. De officiële arena’s fungeren als bewaarders van bindende besluiten. Met de ontkoppeling van de steun van de productie naar directe inkomenssteun zien we dat de bodem in de voedselmarkt drastisch is verlaagd. Het boereninkomen wordt door middel van directe inkomenssteun ondersteund, onafhankelijk van de hoogte van de voedselprijzen. Zodra de prijzen voor zuivel inklappen en melkveehouders in de financiële problemen raken, eisen zij toch van Brussel een kostendekkende melkprijs. De landbouwministers van diverse lidstaten blijken politiekgevoelig te zijn voor dergelijke boerenprotesten. Dit maakt dat een aantal lidstaten zeer wispelturig aan de besluitvorming deelneemt en geneigd zijn op genomen besluiten terug te komen. In dit onderzoek is te zien hoe de uitkomsten van de HC zijn te verklaren aan de hand van de netwerktheorie. Het is echter niet goed gelukt om de nasleep waarin werd geprobeerd het akkoord open te breken met de modellen uit de netwerktheorie te verklaren. Het HC-akkoord blijft met betrekking tot de melkquotakwestie een fragiel akkoord. Een nieuwe extreme marktsituatie met extreme daling van de melkprijs tot gevolg, zal er alsnog toe kunnen leiden dat het akkoord opengebroken wordt. De politiek volgt wat dat betreft de markt en de toekomst zal het uitwijzen.