Het duale deficit

In de gemeente Westland is in 2002, net als bij alle andere Nederlandse gemeenten, de Wet dualisering gemeentebestuur ingevoerd. Het belangrijkste doel van deze wet is de ontvlechting van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders middels een scheiding in samenstelling, functies en bevoegdheden. Verschillende maatregelen en instrumenten moeten er voor zorgen dat beide bestuursorganen onafhankelijk van elkaar worden en zich zelfstandig opstellen ten opzichte van elkaar. Hoewel de dualisering veel verschillende aspecten kent, ligt binnen dit onderzoek de focus op de sturings- en verantwoordingsrelatie tussen raad en college. Binnen het gedualiseerde lokale bestuursmodel wordt de raad geacht meer zelfstandig en onafhankelijk op te treden, het college aan te sturen en zich middels kaderstelling te richten op de hoofdlijnen van beleid. De raad stuurt het college aan en dient met kaders en budgetten de randvoorwaarden te scheppen waarbinnen het college zich als dagelijks bestuur vrij kan bewegen. Het college is binnen de door de raad gestelde randvoorwaarden verantwoordelijk voor de uitwerking en uitvoering van het beleid, ofwel het bestuur. Omdat de raad als soeverein van het volk eindverantwoordelijke is voor al het gemeentelijke beleid, wordt de raad geacht het college actief te controleren en moet het college verantwoording afleggen aan de raad. Dit kan zowel tijdens het beleidsproces als na afloop van een begrotingsjaar. Kortom, de Wet dualisering gemeentebestuur heeft gezorgd voor een sturingsrelatie waarbij de raad het college aanstuurt op hoofdlijnen en het college verantwoordelijk is voor het bestuur binnen de door de raad gestelde randvoorwaarden. Daarnaast heeft de wet gezorgd voor een verantwoordingsrelatie waarbij de raad het college actief controleert en het college verantwoording dient af te leggen aan de gemeenteraad over het gevoerde bestuur. De theoretisch veronderstelde sturings- en verantwoordingsrelatie tussen college en raad komt echter in beperkte mate overeen met de praktijk van Westland. In Westland is de Wet dualisering gemeentebestuur slechts minimaal ingevuld, waardoor er sprake is van een duaal deficit. De raad neemt zijn kaderstellende rol niet actief ter hand en is alleen betrokken bij de formele besluitvorming. Hierdoor worden de inhoudelijke en budgettaire kaders geschapen door het college. Omdat de raad wel degelijk behoefte heeft aan sturing van het college, gebeurt dit op het moment dat de raad aan het college juist de ruimte zou moeten geven voor de uitwerking en uitvoering van het beleid. Hierbij richt de raad zich niet op de hoofdlijnen van beleid, maar op details en het niveau van uitvoering. Naast kaderstelling schiet de gemeenteraad ook tekort wanneer het gaat om de controle van het college. Instrumenten voor controle worden aangewend voor profilering, de raad is volgzaam en de coalitie minder kritisch ten opzichte van het college. Tevens heeft de Westlandse gemeenteraad weinig oog voor de behaalde resultaten van beleid. Hoewel er prestatie-indicatoren zijn gespecificeerd door het college, worden deze niet gebruikt door de raadsleden. Daarnaast is de raad erg afhankelijk van het college omdat het college zelf de informatie verstrekt aan de raad over zijn handelen. Omdat het college soms terughoudend is en niet altijd even volledig informeert, kan dit de controle bemoeilijken. De discrepantie tussen de sturings- en verantwoordingsrelatie zoals verondersteld binnen het dualisme en de geldigheid hiervan in de praktijk is te wijten aan zowel de wijze waarop in Westland invulling is gegeven aan de dualisering als aan onjuistheden en lacunes in de beleidstheorie die ten grondslag heeft gelegen aan de Wet dualisering gemeentebestuur.