Sturen zonder macht: de rol van de gemeente in de transitie naar een duurzame verwarming van de bestaande gebouwde omgeving

Hoe schakelen de ongeveer 9 miljoen bestaande gebouwen in Nederland voor 2050 van aardgas over op een duurzame verwarming? Hoe kunnen gemeenten hun regierol hierin effectief vervullen? Deze maatschappelijk en wetenschappelijk relevante vragen zijn aanleiding voor voorliggend onderzoek. De centrale onderzoeksvraag is: “Welke bestuurlijke arrangementen dragen bij aan de transitie naar een duurzame collectieve verwarming van de bestaande gebouwde omgeving en hoe kunnen gemeenten in Nederland hieraan bijdragen?“ Aan de hand van een verkennend, kwalitatief onderzoek is de realisatie van de warmtenetten in Pijnacker, Groningen en Zaandam onderzocht. Hiermee gaat het om “multiple case study” onderzoek. De casussen zijn geanalyseerd vanuit de governance-typologie voor warmtenetten van Sanders et al. (2016) waarbij is ingegaan op de bestuursvormen voor gemeenten zoals onderscheiden door Bulkeley & Kern (2006). Er is een vertaling gemaakt van verschillende beleidsinstrumenten vanuit de gebiedsontwikkeling op basis van een onderverdeling in reguleren, richting geven, stimuleren en verbinden van Verheul et al. (2018). De casussen zijn te verdelen van “privaat” (Pijnacker), een “publiek-private mengvorm” (Zaandam) tot “publiek” (Groningen). In alle gevallen was er sprake van een duidelijke publieke rol. Ook bij het private net in Pijnacker is de inbreng van de gemeente van groot belang geweest. Pijnacker en Groningen zijn voorbeelden van geïntegreerde warmtebedrijven: productie, distributie en levering van warmte worden door één partij verzorgd. In de casus Zaandam is een opdeling in schakels zichtbaar, waarbij verschillende private partijen de productie en levering van warmte verzorgen en het warmtenetwerk in publieke handen is. Zo is een open warmtenet gevormd, waarop meerdere warmtebronnen aan kunnen takken en meerdere leveranciers actief kunnen zijn. Hiermee neemt de complexiteit van de netfunctie toe. Uit het onderzoek blijkt dat een ondernemende gemeente een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde is voor een succesvolle transitie naar een duurzame collectieve verwarming van de bestaande gebouwde omgeving. Een publieke rol is in alle onderzochte casussen zichtbaar en lijkt bij te dragen aan de totstandkoming van een warmtenet. Dit past bij de constatering dat er bij warmtenetten geen sprake is van een (functionerende, volwassen) markt (zie Hoogervorst, 2017, Platform 31, 2019, Correljé, 2019, Berenschot, 2019). Warmtenetten kennen lage rendementen, zijn lokaal en gesloten van karakter en de ontwikkeling er van is complex en onzeker. Dat wil echter niet zeggen dat publiek eigendom in alle gevallen noodzakelijk is, in Pijnacker is het warmtenet vanuit privaat initiatief tot stand gekomen.